论文摘要 随着经济全球化、资本全球化的迅速发展，海外并购已成为我国企业实施“走出去”战略的重要形式。但是近年来，出于对本国市场和本国企业的保护，西方各国经常以威胁其国家安全为由，对外资并购提出国家安全审查，其中我国企业多次赴美并购都因涉及国家安全而宣告破产，国家安全审查制度俨然已成为对我国企业跨国并购影响最大的贸易保护措施。应对投资目标国的安全审查制度，我国企业应转变思路、积极采取有效措施，运用法律手段维护自身利益，以期减少贸易保护主义带来的不利影响。
论文关键词 国家安全审查制度 投资目标国 跨国并购 CFIUS 对策
一、引言
2012年8月，我国三一集团旗下主要从事风力发电业务的三一电气有限公司（下称“三一电气”）从希腊电网公司手中购买了美国俄勒冈州的Butter Creek风电项目因被美国海外投资委员会（英文缩写“CFIUS”）指“涉嫌威胁国家安全”而勒令无条件退出。这一莫须有的理由使得三一集团将将奥巴马总统与CFIUS一起告上法庭。一石激起千层浪，在许多中国企业看来，他们“走出去、到海外去攒钱”的国际化进程中，受到美国方面“不公正”待遇太多，特别是在“涉嫌威胁国家安全”方面，三一集团不是第一家。2011年，美国众议院情报委员会从开始着手对华为和中兴通讯进行调查，理由是“担心中国政府可能会将这两家公司售出的电信系统和设备变为在美国本土进行间谍活动的工具”，给美国国家安全带来风险。豍2010年，华为联手美国贝恩资本，拟以22亿美元并购网络设备制造商3COM公司，但遭数位美国国会议员指控，称该收购交易将威胁美国的国家安全，华为最终宣布退出收购计划。豎2009年，中国西色国际签署协议，拟以2650万美元收购总部设在内华达州的优金金矿公司51%的股权，因CFIUS认为该交易威胁美国国家安全，随后被迫放弃收购。豏近年来，中国企业的海外并购屡屡因为东道国的国家安全审查制度而受挫，不言而喻的是国家安全审查制度已然成为对我国企业海外并购影响最大的贸易保护措施。
二、美国国家安全审查制度概述
美国是世界上最早设立外资并购限制的国家，早在一战期间，美国国会就曾经以威胁国家安全为由而通过立法禁止外资进入广播、民航和内海航运等领域。对比世界其他各国，美国的国家安全审查有着相对完备的法律体系和审查程序。1975年，阿拉伯世界宣布对美国实施石油禁运后，美国国会随即推动福特总统发布了第11858号行政令，成立美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS），专门负责监控外国直接投资和证券投资。但是，1975年行政令只是赋予了CFIUS对外国投资的审议权，并没有赋予其采取措施的权利。CFIUS成立之初，美国并没有针对国家安全审查制度的明确立法，在1988年8月23日，美国国会通过了《埃克森——佛罗里奥修正案》，确立了美国外资并购国家安全审查制度的本位体制。《埃克森——佛罗里奥修正案》首次为CFIUS对外国投资交易的审查提供了规则蓝本，而且该修正案规定了总统对于规范外国投资的权利。该修正案规定，外资并购若涉及到与国家安全相关的产业，将受到CFIUS的特别审查，经过审查后，如果该并购被认定为威胁到美国国家安全，CFIUS将就此提交美国总统审查，总统则有权以“国家安全”为由禁止任何外国人对从事周几上午的美国企业实施兼并、取得或者接管。截止到2007年10月24日（《2007年外国投资和国家安全法》正式生效，即《埃克森——佛罗里奥修正案》第四次修订），在经过了四次修订之后，《埃克森——佛罗里奥修正案》及其实施细则建立了美国外资并购国家安全审查程序。改程序授予美国总统和CFIUS在自由裁量上很大的灵活性，同时赋予CFIUS保护国国家安全和保持开放投资环境的两项使命。
美国的外资并购国家安全审查由初审、调查、和总统决定程序构成。CFIUS的初审时间为30日，若初审结果认为需要进行调差的，则继续进入调查程序，调查期间为45日，调查结束后，调查结果及建议提交到总统后，总统才有权发布命令暂停或者禁止兼并收购或者合并，总统需在15日内作出最终决定。
《2007年外国投资和国家安全法》对国家安全审查法律机制进行了较大的修改。该法案扩展了对于“国家安全”的界定，在国家安全的范畴中加入了“重要基础设施”、“国土安全”和“关键资产”以及可能影响到美国本土就业的领域和威胁到美国领先地位的关键技术领域。该法案同时扩展了国会对国家安全审查程序的参与，要求CFIUS向国会就审查情况进行年度报告，具体案件审理完结后还应向国会报告。新法案相关规则的变化，显示出不仅仅是美国更是西方发达国家国家安全审查制度变革的明显趋势，即“国家安全”概念的逐渐扩大和国家政治因素的不断介入。
三、国家安全审查制度对我国企业跨国并购的影响
所谓国家安全审查，简言之即是以国家安全名义来限制或禁止外资进入本国。豐随着经济全球化、资本全球化的不断发展，我国经济的快速发展为我国企业实施“走出去”提供了有效的支持。然而一直以“投资自由化”为核心价值的西方跨国投资市场却悄然发生了变化。国家安全审查制度一而再再而三地成为我国企业跨国并购之路的“拦路虎”。
（一）我国企业可并购领域有所缩小
以美国为例，自2007年将中国公司在美国的并购作为主要目标的《外国投资和国家安全法》生效以来，国家安全审查制度中的“国家安全”这一相对模糊的概念在新时期贸易保护主义的影响下其含义不断扩大。从传统意义上的狭义“国家安全”逐步扩展以至于目前已经涵盖了国防军工及其辅助行业和服务、关键基础设施、能源、关键技术等领域。这一变化势必使得中国企业赴美并购可成功的领域相对缩小。
（二）我国企业跨国并购将继续面临“政治考量”
相对模糊的“国家安全”界定导致了在国家安全审查中不可避免地夹杂政治因素的考量。豑这不仅可以从美国2007年新法案的通过可以看出，而且在美国近几年多次对我国企业赴美跨国并购交易进行国家安全审查的行为中也都能够嗅到美国对我国的政治考量和针对性。一直以来，“中国威胁论”让西方诸国如鲠在喉，随着改革开放中国经济不断发展、国力不断增强，中国在全球经济危机中的出色表现，使中国在国际舞台上的大国地位更加巩固，这些都使得美国及其他西方发达国家在面对中国企业跨国并购时，将对中国进行“遏制”的政治考虑加入到审查之中。使得中国企业的跨国并购屡屡遭受到国家安全审查适度的制约。
不仅如此，对于中国并购投资提出国家安全审查的国家均为发达国家，对于防范外资并购对于国家安全和产业安全造成的影响有着丰富的经验和相对完备的法律体系和审查程序，并且有专门的审查机构。这些都使得我国企业在跨国并购时尤其是在对目标投资国法律制度和程序考察不清的时候，面对目标投资国提出的国家安全审查，往往处于“被动挨打”措手不及的情况。这对我国企业实践“走出去”战屡、进一步发展我国经济是极大不利的。
四、应对目标投资国国家安全审查制度的对策
（一）转变思路，积极应对国家安全审查
纵观我国企业海外并购诸多案例，少数成功的，也多是对于外国企业是有利可图的；反观失败的案例，导致失败的原因除了各西方发达国家（特别是美国）对于中国企业并购交易的特殊政治考量，往往还有中国企业对于投资目标国审查制度的认识不足。当今世界，不仅是发达国家，包扩绝大多数发展中国家在内，都将国家安全和保持国际竞争力作为维护国家利益的重中之重，而经济发展作为国家国力发展的基础，更是得到各国的普遍重视。我国的投资目标国已由发展中国家逐渐扩展到发达国家，然而发达国家普遍建立的相对完善的国家安全审查体系却是我国很多企业认知不够的，是以导致在面对投资目标国提起国家安全审查之时，处在被动地位。
因此，在总结以往的经验教训的基础上，我国企业应转变应对思路，积极应对投资目标国的国家审查制度。在确定投资方案之前，除了针对投资交易本身要做出充分调查，还应事先了解投资目标国的法律制度和审查程序，积极准备好应对措施和审查所需的各项材料。不仅如此，还应单加强实地调研，了解被收购方的公司背景和文化，甚至是周边地理环境及是否存在国防设施和军事基地。进行并购交易时，严格按照投资目标国的程序进行跨国并购交易，确保程序完整，防止因程序上的疏漏而功亏一篑。在面临国家安全审查调查时，积极应对，并寻求一切可以加以利用的法律保护自己的利益。努力做到防患于未然，程序完整合法。
（二）建立健全我国政府对跨国并购企业的保护制度
国家安全审查制度很多时候表现为一种国别上的歧视，就我国企业海外并购而言，除了企业自身要加强国家安全审查风险防范，政府也应当在宏观层面上提供相应的政策支持和法律保障。经济合作与发展组织（OECD）在其《投资政策框架》中指出，政府的作用是关心其国民的整体利益，对政府和企业各自的人符合责任进行明细的区分就可以降低各种负责任的商业行为的期望的不确定性，鼓励钩子，以及在加强经济的、社会的和环境的繁荣发展上，加强私企和公共部门发挥相互支持的作用。豒在企业跨国并购对于国家安全审查风险的防范上，政府应当积极建立健全对于跨国并购企业的保护制度，充分利用国际条约、国际组织、国际论坛保护本国企业利益；积极签订双边或多边投资条约，为本国谋取利益最大化。
我国目前对于境外投资实行的是多元审批管理体制。国家发展改革委员会、国务院、商务部、国家外汇管理局、国家资产管理局等分为对中国境外投资享有相应的管理权。管理部门众多，往往不利于境外投资的有效监管和指导。在立法方便，我国也没有形成一部完整的境外投资法律而是有不同的主管部门制定各自的单行法规加以规范。这也不利于我国企业跨国并购的引导和保护。因此，在宏观上，政府可以确定专门的境外投资管理机构，并制定与国际潮流一致的境外投资法律规则体系，一起正确引导和监管我国企业跨国并购，提高跨国并购交易的成功几率。
五、结语
我国企业赴美并购的一次次失败都表明，国家安全审查制度已经成为我国企业海外并购的重要障碍。然而，只要我们能够总结经验教训，企业能够积极防范国家安全审查所带来的投资风险，政府能够从国家宏观成面上提供相应的政策支持和法律保障，建立健全我国跨国投资保护机制，在不远的将来，我国企业必然能够早就更多成功的跨国并购案例。
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