论文摘要 作为一种具有保障性质的政策性住房，经济适用房的开发、建设和交易等活动均由经济适用房主管部门负责管理，尤其是经济适用房的交易受到相关法规和政策的严格限制。然而，因为利益的驱使，经济适用房的私下交易行为屡屡出现，严重扰乱了经济适用房管理秩序，而且交易双方之间极易发生纠纷（因为交易的“违规性”，相对于合法的交易行为，违约方的违约成本低），若处理不当，就会导致买卖双方之间利益的失衡，甚者危及社会稳定。
论文关键词 政策性住房 经济适用房 房管秩序
一、经济适用房的特殊性
2007年11月19日由建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局发布的《经济适用住房管理办法》（以下简称《经济适用住房管理办法》）第二条规定：“经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”。由此可知，经济适用房是政府为照顾无住房的中低收入居民而组织建设的具有福利性和保障性的住房，其与一般意义上的商品房相比，具有以下三点特殊性。
一是经济适用房是政府组织建设的。商品房是房地产开发经营企业为了出售而建设的，商品房的建设者以营利为目的，是一种商人行为。而经济适用房则是政府组织建设的，其目的是保障中低收入群体有房居住，具有福利性和保障性。根据《国务院关于深化住房制度改革的决定》、《国家安居工程实施方案》、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》等有关住房制度政策的规定，各级政府在组织建设经济适用房时，都给予了许多特殊的政策支持，如经济适用房的用地一般实行无偿划拨。
二是经济适用房不能自由买卖。商品房是面向社会公开出售的，任何人都可以购买，而经济适用房则不能在市场上公开出售。首先，经济适用房不是社会上任何人都可以购买的，而是面向特定群体，并由政府按照一定的规定分配购买的，如政府对经济适用房的购买实行申请、审批制度。其次，买受人转让此类房屋时，也有许多限制性规定，如经济适用房上市出售，应缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。因此，经济适用房不是具有完整意义上的商品房。
三是经济适用房的价格不是由市场决定的。商品房的价格是由市场决定的，而经济适用房的价格则是由政府决定的。根据国务院关于经济适用房的有关政策，经济适用房的销售价格，实行政府指导价，按保本微利原则确定，其利润控制在3%以下。
正是鉴于经济适用房的诸多特殊性，如果按照商品房的处理原则解决经济适用房买卖中发生的纠纷，不仅有违公平原则，而且不利于经济适用房的开发建设。基于以上考虑，由于涉及诸多政策因素，经济适用房买卖纠纷不宜单纯地依仗诉讼途径来解决，而应当由经济适用房主管部门依据国家有关住房政策进行规范调整，《经济适用住房管理办法》第三条、第五条明确规定，县级以上地方人民政府建设或房地产行政主管部门负责本行政区域内经济适用住房的建设、供应、使用及监督管理工作。那么，如果发生经济适用房私下交易行为，我们将如何具体处理呢？下面，我们首先了解现行法规和国家政策对经济适用房的交易是如何规定的。
二、经济适用房上市交易之限制规定
从以上论述可知，经济适用房不是商品房，而是有限产权的政策性住房。因此，经济适用房的上市交易受到严格限制。2007年1月1日施行的《山东省经济适用住房管理办法》第三十三条规定：“购买经济适用住房的居民取得权属证书一定年限后，方可按市场价格上市出售或者换购。上市出售的，应当按照届时同地段普通商品房与经济适用住房差价的一定比例向政府缴纳土地收益以及其他已减免和由政府承担的费用，并依法办理有关手续；换购的，必须以不高于届时经济适用住房的价格出售给经济适用住房主管部门确定的符合购买条件的居民后，方可再次申请购买。具体年限和比例由设区的市、县（市）人民政府规定。未满规定年限确需出售的，必须以不高于届时经济适用住房的价格出售给经济适用住房主管部门确定的符合购买条件的居民。经济适用住房购买人以市场价格出售经济适用住房后，不得再次购买经济适用住房”。
之后，2007年11月19日《经济适用住房管理办法》对此作出了更严格的限制，其第三十条规定：“经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购买合同中予以载明，并明确相关违约责任。”
2010年4月22日《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》第（十一）条规定：“经济适用住房上市交易，必须符合有关政策规定并取得完全产权。住房保障部门应当对个人是否已缴纳相应土地收益等价款取得完全产权、成交价格是否符合正常交易、政府是否行使优先购买权等情况出具书面意见。房屋登记、租赁管理机构办理房屋权属登记、租赁备案登记时，要比对住房保障部门提供的有关信息。对已购经济适用住房的家庭，不能提供住房保障部门出具的书面意见的，任何中介机构不得代理买卖、出租其经济适用住房；房屋租赁备案管理机构应当暂停办理其经济适用住房的租赁备案，房屋登记机构应当暂停办理该家庭购买其他房屋的权属登记，并及时通报住房保障部门。”
综上，按照现行规定，经济适用房的限制交易期为5年，不满5年的私下交易是严格禁止的行为；满5年交易的，购房人必须向政府交纳土地收益，政府享有同等条件下的优先回购权。同时，作为一种社会保障性质的住房政策，经济适用房政策是为了解决占城镇人口比重很大的中低收入者的住房问题，是以公共利益为其价值取向的。城镇低收入家庭的住宅问题既是经济问题，也是社会问题，特别在城镇化加速发展时期，低收入家庭的住房问题是一个严峻的社会问题，关系到社会的稳定和国家的长治久安。从经济适用房的目标群体来看，经济适用房政策是为了解决城镇中低收入的住房要求，从而实现居者有其屋的理想。在市场经济环境下，经济适用房作为一种特殊制度安排，具有明显的公益性。由此而产生的法律纠纷也必然会引起公共利益的保护问题。维护公共利益是我国民法的一项重要原则，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的合同无效：（二）恶意串通损害国家、集体、第三人利益的；（四）损害公共利益的；”因此，私下交易经济适用房不仅违反了法规的强制性规定，而且损害了社会公共利益，从法律上应当认定无效，但现实情况纷繁复杂，我们不能简单地从法律视角看待经济适用房私下交易问题，而忽视背后的社会因素、政治因素，否则很难稳妥解决这一问题，保障社会的稳定。
三、经济适用房私下交易的主要类型
从现实情况来看，经济适用房私下交易主要有以下两类：
一是顶名买房，指房屋的实际出资人利用他人专属的分房资格购买经济适用房，被顶名人或为此收取费用或无偿。房产证上的所有权人系名义上的购买人，而实际出资的则是他人。对于这种行为的性质，有三种认识：一种是合同的概括转移，即经济适用房购买权利人通过合同方式将购房合同中的权利义务概括转让给第三方；一种是买卖合同，即顶名者与被顶名者之间法律关系的标的物最终为房屋，双方实际为房屋买卖关系；另一种则是委托合同，即被顶名者受顶名者的委托签订房屋买卖合同，被顶名者是名义上的合同当事人和房屋权利人，顶名者系实际上的合同当事人和房屋权利人。
二是现房买卖，是指房屋所有权人已实际占有使用房屋的情况下又将房屋出卖给他人。该种类型可因交易行为是否发生在5年限制交易期内分为两类，本文主要讨论发生在5年限制交易期内的交易类型。
结合第二部分的论述，我们可以得出，无论哪种交易类型，其实质交易的标的物都是经济适用房，在行为的法律效力上都应被认定无效。但如果这样处理，就会产生以下后果。
首先，保护了“不诚信”。随着经济的发展，河口的房价逐渐攀高，卖方看到房屋升值，故意毁约，或者拒不配合买方过户产权，在认定无效的情况下，买方必须返还房屋，多数情况下，买方已居住房屋多年，而卖方仅需返还购房款和补偿利息损失，房屋的升值部分就可能由违约方获取，导致双方的利益失衡，变相保护了不守诚信的一方。另外，利益失衡的情况下，受损的一方如果无法从正常途径得到保护，必将采取过激的行为，扰乱社会秩序。
其次，诱发不稳定因素。从现有掌握的情况看，河安小区就有三百多套经济适用房涉及私下交易，一旦无效判例出现，就会引发“示范效应”，卖方受到利益的驱使，故意毁约的动机增强，这样一来，个案恶化为群体性事件，六百多个家庭的切身利益受到影响，处理不当，必将危害社会稳定。
最后，扰乱经济适用房管理秩序。《经济适用住房管理办法》第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条对经济适用房的购买者作了严格的资格限制。但因客观条件所限，并不是所有的适格者都能享受到优惠，经济适用房的私下交易损害了政府的优先回购权，进而侵犯了这部分人的利益，违背了国家设立经济适用房制度的初衷。2007年11月19日《经济适用住房管理办法》第三十一条规定：“政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。”
四、防范和处置经济适用房私下交易的建议
第一，经济适用房主管部门应强化使用监督。建议经济适用房主管部门对河安小区经济适用住房使用情况（包括自住、闲置、出租、出借、出售以及住房用途等）进行检查。对违规出售、出租、闲置、出借经济适用住房的，依据2007年1月1日施行的《山东省经济适用住房管理办法》第四十四条、2010年4月22日《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》第（十六）条的规定做出处理。
第二，加强交易管理。严格按照2007年11月19日《经济适用住房管理办法》第三十条、2010年4月22日《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》第（十二条）的规定处理经济适用房交易行为，依法保护政府的优先回购权，防止土地收益的流失。
第三，由于经济适用房私下交易涉及诸多政策因素，进入诉讼途径解决的效果不好，因此，对因经济适用房私下交易发生纠纷起诉至人民法院的，应不予受理，并将相关材料移交至经济适用房主管部门，由该部门依照经济适用房管理规定做出处理。
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