论文摘要 本文在分析我国小额贷款公司发展现状、现实问题以及给予其金融机构身份的必要性基础上，提出相关立法的完善建议。
论文关键词 小额贷款 金融机构身份 立法建议
一、小额贷款公司发展现状及问题
小额贷款公司（以下简称小贷公司），是指为中低收入群体和其他无法从传统正规金融渠道取得融资的中型或小微企业提供小额度贷款的公司。自2008年银监会和中国人民银行联合下发《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），小贷公司得以在我国正式建立。从组织模式上看，我国的小贷公司是在制度主义理论指导下建立的，只提供小额信贷服务的微型贷款机构（microcreditinstitutions简称MCIs）。根据中国人民银行的数据，截至2013年3月末，全国共有小额贷款公司6555家，贷款余额6357亿元，全年新增贷款434亿元。一季度末，仅贵州一省农户小额信用贷款余额同比增长14.2%，累计让利于民20余亿元。阿里小微金融服务集团发布报告显示，一季度新增获贷企业超过2.5万家，其累计服务小微企业已经超过25万家。通过这些数据可以看出，我国的小贷公司为广大农村地区和小微企业发展做出了非常重要的贡献。在小贷公司保持良好发展势头的同时，金融机构身份的缺失却给其发展带来了诸多的不便。我们所说的金融机构身份缺失，是指小贷公司不具备我国法律规定的合法金融机构身份。按照我国《银行业监督管理法》第十九条规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动”。除此之外，《贷款通则》第五章第二十一条规定从事贷款业务的“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记”。而《指导意见》把小贷公司定位为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，没有要求必须经过银监会或人民银行的批准，也不持有《金融机构法人许可证》或者《金融机构营业许可证》。显然与上述规定是不一致的，这给小贷公司的经营和发展带来了许多难题。首先，小贷公司只能以普通企业的身份从银行获得融资，而不能享有金融机构的待遇、政策和福利。表现最明显的是贷款利率方面，同期数据显示当上海银行间同业拆放利率6个月的平均利率是4.1%时，普通6个月贷款利率则为5.6%。这样的差异增加了小贷公司的经营成本。其次，小贷公司无法接入人行征信系统，这一方面使其在放贷时不得不投入大量的成本做先期调查或者委托商业银行进行查询，挤压了利润空间；另一方面小贷公司所掌握的大量企业与个人信息不能直接接入征信系统，加大了信贷风险管理难度。再次，在税收方面，小贷公司按一般工商企业标准，包括5.56%的营业税及附加税、25%的企业所得税以及自然人股东20%的股东分红个人所得税，企业综合税率在10%以上。财政部和国家税务总局2010年联合下发的《关于农村金融有关税收政策的通知》也把主要业务对象就是农村市场和中小企业的小贷公司排除在优惠政策之外。这对于本来就属于低利润的普惠制金融体系建设显得更加的艰难。
二、给予小额贷款公司金融机构身份的必要性分析
当前制度的缺失，特别是小贷公司合法身份的缺失，增加了行业风险及不确定性。所以立法上对其金融机构的身份进行明确是十分有必要的：
（一）这是维护法律体系协调统一的需要
建设法治社会要确立法律至高无上的权威地位，最基本的要求是法律体系的协调统一。一方面《指导意见》规定了鼓励小贷公司“合法经营”，而另一方面在不具备金融机构身份前提下参与金融活动本身就是违反了我国《中国人民银行法》、《银行监督管理法》等规定，那又何谈“合法经营”？现行的审批制度和我国相关行政法规亦存在冲突。《指导意见》规定：“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照“。这种审批被视为行政许可行为，属于企业设立登记的前置性程序。但依照《行政许可法》第14条和第15条的规定，作为行政规章的《指导意见》和各地颁布的地方政府规章都不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。这种立法冲突，损害了法律的权威性。
（二）这是维护整个金融体系有机统一的需要
微金融系统是整个金融系统的重要组成部分，是建立健全普惠制金融体系的关键环节。小额贷款制度建立的初衷就是服务三农填补农村正规金融服务空白，没有正规金融身份的机构从事正规金融服务是自相矛盾的。现在的规定人为的割裂了他们之间的联系。这也给监管带来了难题。《指导意见》对小贷公司的监管规定的非常笼统。各地监管机构可谓是五花八门。有的是银监会牵头各部门联合监管，有的是工商行政部门牵头，主流的做法是由金融办负责监管事宜。温州金改伊始又成立了地方金融管理局。到底由谁来进行监管的讨论也是络绎不绝。这其中耗费了大量物力精力，监管效果也不能令人满意。反之，如果将小贷公司定位成合法的金融机构，那么监管问题也会得到相应的简化。
（三）这是与国际金融制度接轨的需要
入世以来，以银行业为代表的金融市场已经变的越来越开放，逐步取消了各种限制。所有的金融企业都要面临和外资企业的竞争。国际上通行的小额信贷组织模式中，大多数都将其定位为金融机构。即使是发展中国家，例如孟加拉、哥伦比亚、印度、印度尼西亚、越南、玻利维亚、墨西哥等，也都通过立法的形式确立了微型金融组织的合法金融机构地位。小额信贷业务外资与中资的竞争在我国国内实际上已经展开。只有完善我国相关法规政策，将小额信贷纳入法制轨道，给予其正当的法律地位，才能使我国的微金融体系运营更加符合国际规则，提高中资小贷公司实力的同时也能合理引导国际资本支持我国普惠制金融体系的建设。
三、立法建议
为了明确小贷公司的金融机构身份，立法思路可考虑以下三种方式：
（一）修改旧的法律条文
可以考虑修改1996年中国人民银行颁布的《贷款通则》中第五章第二十一条规定，不再把颁发《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》作为正规金融机构设立的唯一条件。其次是修改《银行业监督管理法》以及《贷款通则》第十章第61条规定，将小贷公司确认为合法的非公众型金融机构。其合理性在于小贷公司规模较小，风险也较小，没有类似商业银行的系统性风险。只需要对准入条件进行设置，既能不增加有关部门的的审查工作量降低监管成本，也有利更多民间资本投入普惠制金融体系建设参与市场竞争，还可以为今后更多的金融创新试点提供便利。弊端在于，涉及的法律文件数量较多，修订成本高难度较大。
（二）修改《村镇银行管理暂行规定》，完善小贷公司向村镇银行转型渠道
按照该规定，村镇银行明确享有正规金融机构身份，还能获得政策扶持。但按照当前转制模式，小贷公司不能作为主发起人，持股比例也会受到限制，会丧失经营的主导权，收益也会受到影响。这成为阻碍小贷公司转制热情的主要因素。2012年3月国务院常务会议批准了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，特别提出“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起或参股村镇银行，符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行”。按照这个思路，我们可以考虑对《村镇银行管理暂行规定》进行修改，通过建立评级制度，放宽盈利情况好、管理水平高的小贷公司转制村镇银行的条件，允许其作为主发起人并相应的调整限制持股比例的规定，鼓励和促进小贷公司发展。这种方式的弊端在于不能够完全的解决小贷公司的身份问题。因为即使放宽条件，小贷公司也不可能全部转制，那么其他没有转制的公司仍然会面临这种困境。
（三）修改《指导意见》基础上，制定《小额信贷业监督管理法》，确立其合法金融机构身份
《指导意见》没有规定小贷公司需要申请金融机构牌照。这导致实践中出现了一系列的问题，最为突出的就是违反了《贷款通则》中对于贷款人资格的规定使其不被视为合法的金融机构。通过修改《指导意见》允许小贷公司申领金融牌照是解决此问题的可行途径。鉴于目前小贷公司还在试点阶段，可以考虑先发放试点型的金融机构许可证件。一方面可以解决目前小贷公司由于身份问题而带来的困境，另一方面可以适应试点工作变化的灵活性。待试点结束，应出台正式高层级的法律规范如《小额信贷业监督管理法》。之后再颁发正式的金融机构许可牌照。长远看出台正式的法律文件是非常有必要的，目前《指导意见》及地方规范性文件带来的弊端和局限性已经显而易见，应将一系列小额信贷制度通过法律的形式固定下来，通过立法确立小额信贷机构的法律地位、法律属性、经营方向和宗旨。这样不仅能确立小额贷款机构合法的金融机构地位，还能够完善一系列的小额信贷监管制度，填补监管空白，促进小额信贷行业的全面、可持续的发展。
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