关键词:行政文化;内涵;现状;改进建议
1 行政文化的概念分析
关于行政文化概念的界定,当前学者们尚未达成共识,尚未形成相对集中的论域范围。总结归纳大概为三类,分别是广义、中义和狭义的行政文化。持广义观点的学者从广义的文化(指人类在社会发展过程中所创造的物质和精神财富的总和)角度出发,认为行政文化是指“由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式”,把行政组织机构、物质设施等纳入行政文化的范畴。持中义观点的学者认为文化包括制度和精神层面,认为“行政文化一般是指行政活动过程中,影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政习惯、行政规则等……”。
2 从行政文化的内涵角度反思我国法律、制度及政策中的行政文化现状
(1)重公务员基本业务素质,轻公务员行政意识和观念。目前国家公务员考试主要考查基本行政职业能力,缺乏行政意识和观念的考查。行政意识和观念尚未得到应有的重视。由于公务员职业的特性,没有正确的行政意识和观念很容易产生权力的异化,构建现代行政文化需继续完善公务员考试制度。
(2)“引咎辞职”尚未制度化,内化为行政道德任重道远。基于权责对等,《公务员法》中新增领导干部引咎辞职的规定。引咎辞职,是指公务员对其没有做好的工作(不作为)而造成的损失和负面影响,主动承担责任的一种自责行为。“引咎”出自承担责任的自觉,是主动请辞行为,是“官德”体现。但目前我国引咎辞职规定还未形成制度,许多政府官员失职后并不愿主动承担责任,反而借口推脱。
(3)“潜规则”尚存,法制缺位,良好行政规范形成受阻。“潜规则”相对于正式规则而言,指没有由国家权力机关制定颁布的但在现实社会中,在人们内心中实际潜在,并在人们的实际行为中利益往来中大行其道的非正式规则。“潜规则”是传统宗法族制、官僚政治以隐性的方式积淀在行政人员心头的处事规则,是一种“经济人”理性下的行政文化,追求个人利益。目前,我国行政人员的行政行为在很大程度上受到“潜规则”的影响,致使法律制度事实上归于形式,阻碍现代行政规范的形成。
(4)行政执法僵硬呆板,不利于形成正确的行政价值观。严格依法行政导致许多行政人员只唯“法”,不唯“实”。这里所指“法”是指法律条文,而“实”则是指法的价值。正确的行政价值观不仅要行政人员按照法律规定办事,当遇到某些法律条文规定与法的价值冲突时,还必须能够凭借正确的行政价值观进行辩证推理,从而真正实现依法行政。如,交警对于闯红灯为抢救生命的司机的处理,就是对法律秩序和正义进行价值判断。
(5)应急“双规”局限不容忽视,制约良好行政心理的形成。《中华人民共和国行政监察法》规定:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明。10几年来,“双规”的实施,取得了一定效果,但其自身也存在一定的局限:如限制严格、范围局限,缺乏强制力,易导致违法事件与承担法律后果失衡等。领导干部和行政人员容易钻空子,避重就轻,逃避责任,难以有效抑制腐败现象,不利于形成良好的行政心理。
3 改变现状、构建现代行政文化的建议
3.1 提高“官纪”,从行政伦理角度构建现代行政文化
行政伦理是行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和,它是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范。怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪——即他所谓的“官纪”问题的研究上。他指出:“官纪者,乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”
3.2 辩证的对待传统文化,取其精华,弃其糟粕,加以巩固和创新
要构建现代行政文化,对传统文化不能全盘否定,而应该批判的吸收。对传统文化的扬弃不能简单的一分为二,而应该以完整、发展的观点作客观具体分析。比如,儒家文化中的忠孝伦理思想、强调集体主义、富有人情味的人际关系等要素,很多学者认为是不适应现代要求的消极因子。
但在同样受儒家文化影响的日本、韩国却应用巧妙,独具特色。在构建现代行政文化的过程中,对传统文化的批判吸收非常重要,传统文化的积淀、传承和创新是行政文化塑造的根本,而外来文行政文化的的融合需要更加漫长的历程。
3.3 继续推行政府机构改革,从结构上影响行政行为,构建现代行政文化
上世纪60年代,麻省理工学院的史隆管理学院(sloanschoolofmanagement)第一次开发完成一个叫做“啤酒游戏”(beergame)的模拟,参加者只须做一项决策。经过对“啤酒游戏”的结果反思得出:结构影响行为,不同的人处于相同的结构中,倾向于产生性质类似的结果。当问题发生或绩效无法达成的时候,通常我们会怪罪于某些人或某些事情。然而我们的问题和危机,却常常是我们由所处系统中的结构造成的,而不是由于外部的力量或个人的错误。因此,继续深化行政体制改革和政府机构改革,有助于形成良好的现代行政文化,规范行政人员的行为。
3.4 改善行政组织和人员的心智模式,建立学习型组织推动现代行政文化的构建
在行政管理的过程中,许多好的构想往往未有机会付诸实施;而许多具体而微的见解也常常无法切入运作中的政策;也许组织中有过小规模的尝试成果,每个人都非常满意,但始终无法全面地将此成果继续推展。研究发现,这根源于“心智模式”。所谓心智模式,是根深蒂固于心中,影响我们如何了解世界,如何采取行动的许多假设、成见或者图像、印象。心智模式常常无形当中指导着组织和人员的行为。对于优良的心智模式加以巩固,但是对于不好的心智模式就要加以改善。心智模式虽然是根深蒂固的,但不是不可改变的。
确定行政组织核心价值观,建立共同愿景,面向现实、面向未来构建现代行政文化。
核心价值本是一个舶来品,出自于1994年柯林斯和波拉斯发表的《基业长青》。一般认为,核心价值是指一个组织的最基本和持久的信念,具有内在性,被组织内的成员所看重,独立于环境、竞争要求和管理时尚,一般3-5条。而共同愿景,是组织全体衷心共有的目标,价值观与使命。在一定程度上,两者都是组织成员之于组织的共同奋斗精神和目标。核心价值观与共同愿景的确立和认同,对组织具有巨大的推动作用。如,中国移动的核心价值观是“正德厚生,臻于至善。”(语出《尚书•大禹谟》、《大学》)。“正德厚生,臻于至善”要求移动人以人为本打造以“正身之德”承担责任的团队,要求移动人成为以“厚民之生”兼济天下、承担社会责任的优秀企业公民,要求移动人培养精益求精、不断进取的气质,锻造勇于挑战自我,敢于超越自我的精神。从而造就我国通信行业的龙头老大。济南钢铁是中国钢铁行业中的一匹“黑马”,在短短的十几年中,一跃成为中国钢铁行业的骄子,钢产量突破千万吨级大关,跻身中国钢铁行业前列,无不得益于其核心价值观(可尊,可信,共创,共赢)。因此,借鉴企业成功文化经验,构建现代行政文化也是一个重要途径。
参考文献
[1]刘怡昌.中国行政科学发展[m].北京:中国人事出版社,1996.
[2]门泉东.行政文化改造的意义[j].理论界,1989,(6):14-16.
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