论文摘要: 提高行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求,是实现政治文明的重要一环。当前我国行政管理的理论和实践中遇到的诸多问题和困惑,对行政管理的有效性提出了现实挑战。提高行政管理有效性必须重点致力于几个环节和步骤,即要着力于探寻行政管理的规律和方法,树立科学的效率观;深化行政管理体制改革,降低组织与管理成本;严格控制行政经费,降低费用成本;深化干部人事制度改革,降低执行成本等等。
行政管理及其有效性主要以科学、效率、效果、效益为基本着眼点,立足于改革和创新,重在实效。它涵盖着不同的层面,涉及到方方面面的内容,是当前我国整个改革进程中日益引起人们关注的热点,也是改革总体推进中一个至为重要的环节。我们改革的最终突破与成效无不深刻地体现在这一环节上的实质性进展。世界范围内其它国家行政管理发展的实践与我国改革开放以来的历史轨迹,给我们一个深刻的启示:当前和今后,我们必须将行政管理的改革和创新、特别是提高其有效性作为一项重要工作,力求取得深层突破。
一
行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求。应该说改革开放以来,我国行政体制的改革取得了积极进展。但由于历史条件的制约和客观环境的限制,一些深层次矛盾和问题虽经多次改革,但仍未得到根本解决。机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出,其主要表现:一是政企不分,政府直接干预企业的生产经营和管理活动,不能形成科学决策的投资体制,容易造成责任不清和决策失误,难以发挥市场在资源配置中的基础作用;二是政事、政社不分,一些应由社会自我管理或主要由社会中介组织和事业单位解决的问题,也由政府部门包揽起来,把过多的社会责任和矛盾集中在政府身上;三是政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求,部门权力利益化的倾向,造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁,加剧了部门、行业和地方的保护主义,阻碍了公平竞争和市场体系的培育和发展;四是地方各级政府机构庞大,职责交叉、人员臃肿、结构不合理,财政负担沉重,尤其是贫困、边远地区的财政更是难以为继。
行政管理的有效性是实现政治文明的重要一环。我国作为社会主义国家,我们的追求是物质文明、政治文明、精神文明的共同协调发展,而政治文明中作为制度的层面,更具有举足轻重的意义。可现实生活中,局部范围内存在的经济社会生产力发展与道德风尚的沦丧这一二律悖反的现象的存在,给我们带来了诸多困惑,虽然各界人士见仁见智,作了大量的探索,但效果并不明显。为此,对政治文明的呼声已越来越高。党的十六大报告中已正式将这一问题摆在全党、全国人民面前。可以说这些年,我们在推行依法治国的进程中做了大量的努力,特别是作为首当其冲的政府依法行政工作方面迈出了前期步伐。但如何真正从实现政治文明的高度提高行政管理的有效性,切实做到有限政府、守法政府和责任政府,仍有大量而艰巨的工作需要做。
实现行政管理的有效性也是适应我国改革开放进一步发展、世界政治多极化和经济全球化的发展需要。我国改革开放的深入发展及世界政治多极化、经济全球化特别是加入世贸组织,对我国行政管理体制改革是一个良好的机遇,它可以使我国与许多先进国家在比较融合中吸取进步有益的成份,丰富和发展自己,促进我国与文明进步的文化接轨,从而带动其它方面的发展。但是,我们必须清醒地认识到,我国政府行政管理体制改革因基础弱、起步晚,与文明发达的国家相比,存在着较多的不足和空白点,而当今世界各国之间的经济、科学技术和政治竞争日趋激烈,要想在竞争中赢得有利地位,政府的行政管理的改革特别是提高有效性已经刻不容缓。因为我们很难设想一个置身于全球化过程之外的闭关自守的国家能够成为多极化中的一极。为此,将着眼点放在行政管理体制改革上,推进行政发展,锐意进行政府职能创新、行政体制创新、运行机制创新、行政价值观念创新,以适应社会主义市场经济体制与多极化、全球化的形势发展要求,确实是当前和今后面临的一个重要而紧迫的问题。
二
当前我国行政管理的理论和实践存在的诸多问题和困惑,对行政管理的有效性提出了现实挑战,这些挑战及原因主要体现在以下几个方面:
第一,机构改革与行政管理体制改革步履艰难。多次机构改革虽然带来一些变化,但总体而言这一改革仍然没有触及深层和本质问题。这可从整个行政成本的逐年攀升及环节、程序的增多、复杂化看出。比如某市一个单位20世纪80年代中期全体职工不到20人,只有1个正职领导,1个副职,4个科室,1部小车。而目前该单位职工人数40多人,却有1个正职、4个副职,内设近10个科室,3-4部小车,行政成本呈几何级上升。类似这种单位不在少数,尤其是一些权力部门,每改革一次,人员都增加一批,环节、程序也越来越复杂。长此以往,我们的行政管理的有效性实现谈何容易。而且我们不得不正视,这种现象在局部范围内愈演愈烈。如某地一企业从征地、办证、建厂,前后两年多,跑了几十个单位,盖了100多个公章,最终还是无功而返。个别私营企业因无法承受来自我们服务职能部门繁杂程序的困扰,不得已走为上,异地迁厂。我们一些政府行政部门权力错位,越位,缺位问题一直无法理顺,政务不透明,审批改革授权不到位或“三乱”“四难”等人为障碍仍在一定范围存在,这些都极其严重地阻碍了行政管理有效性的发挥。
第二,公务员队伍管理缺乏规范,人员素质的缺陷较为明显。1993年国家推行公务员制度以来,应该说我们在改革上迈出了一些步伐,整个公务员队伍的文化结构发生较大变化。但不可讳言,我们推行的这一制度仍然存在不少亟待克服的缺憾。主要是:因受传统计划经济及封建家长制作风的影响,我们公务员进人的控制上难以行之有效地建立科学、统一、严格的规范。或即使有这些规范,实践中也往往因存在着较大的随意性,以致好的人进不来,进得来的不好用。加上已进的部分人因有某种权力作背景,又不及时完善和提高自己,素质上一直没有提高。再加上目前机关内部,一些原本素质较好的公务员因其能力贡献与其待遇不匹配,干好干坏差别不大,这样其积极性在逐步消减,对工作也构成了负面影响。当前来自现实生产中的一句顺口溜:干的不如看的,看的不如乱的。它充分暴露了我们当前公务员队伍在管理上的不良状况。这一问题必然直接影响行政管理的有效性,解决此问题已成刻不容缓之势。
第三,文山会海的泛滥已成为革除不断的顽疾。我们相当多的部门终年陷于文山会海之中。现在虽电脑普及,电子政务逐步推开,但是人们仍然无法摆脱文山会海的困境(据说有的领导一个月开40多场会)。从材料到材料,从会议到会议,真不知何时能腾出时间抓工作落实,行政管理的有效性不知何时能实现。这一问题喊了多年,该到解决的时候了。
第四,依法行政工作相对滞后,影响了行政管理的有效性。依法行政从理论上应该是不成问题,但实践中仍相对滞后。之所以如此,我以为根本在于我们的一些部门或领导对权力缺乏正确认识。由于个人利益、单位小团体利益的思想作崇,一些部门领导不是将权力用来更科学、规范地服务于人民群众利益,而是视为私有产物,这样就不可避免地在实际工作中置法律法规于不顾。加上当前整个制衡机制不健全,对不依法行政的人和事没有真正从深层次上伤筋动骨,因此导致部分部门、单位及人员更加有恃无恐。这些问题不解决,行政管理的有效性便无从谈起。
三
提高行政管理的有效性需要解决的问题很多,当前各地也探索了一些新的模式,如深圳、重庆、青岛、上海等地近年来逐步从某一局部和层面进行探索和创新,都取得了一些经验,也给我们较多的启发。随着《行政许可法》的出台实施及国家宏观上相关制度的改革,可以预见,行政管理的有效性必将进一步显示其应有的空间和活力。笔者以为,要提高行政管理有效性必须抓好以下几个环节和步骤。
第一,要着力探寻行政管理的规律和方法,树立科学的效率观。行政管理不能囿于传统的理论或外地模式,必须探寻适合自身特点的规律和方法,注重效率优先。我们知道,凡用最少的人力、物力、财力和时间,取得最大的成果,效率就高,反之则低。但讲效率,必须尊重规律。如果一个行政机关为实现某一行政目标,不顾政府机关的信誉,不顾干部群众的承受能力,脱离当地人力、物力、财力状况,一味盲干,那不仅实现不了“高效”,反而会受到客观规律的惩罚。
第二,深化行政管理体制改革,降低组织与管理成本。一是要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制法定化,切实解决层次过多,职能交叉,人员臃肿,权责脱节和多头执法问题。二是要健全行政管理法规和日常工作制度。要降低行政成本,必须依法行政,强化行政管理法规,使一切行政活动都具有基本的规范和程序。三是要提高领导者的素质和领导艺术。四是要改善行政环境和工作条件,逐步实现管理手段现代化,降低行政成本,少花钱多办事,少用人多办事。
第三,严格控制行政经费,降低费用成本。合理、及时地安排行政经费,是完成各项任务不可少的条件。行政经费总的原则是从严从紧安排,使财政支出不超出增长速度。为了控制、压缩和节减行政经费开支,一是必须坚决清理和精简机构,控制人员编制,并防止膨胀;二是严格控制设备购置,压缩社会集团购买力;三是严格控制党政机关人员出国出境考察,严禁公款旅游,坚决压缩会议开支;四是大力推行政府采购制,节省一切不必要的开支;五是坚持“一支笔”审批,改进和完善经费管理办法;六是全面实行定期审计,严肃查处违纪者。
第四,深化干部人事制度改革,降低执行成本。行政人员是行政管理的执行者,是行政管理中最积极、最活跃的因素。行政人员素质如何,对降低行政成本提高管理有效性具有决定性意义。为此,当前要大力推进公务员考试录用、竞争上岗制度,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,建立并完善使优秀人才脱颖而出的选人用人机制。进一步探索考试录用、竞争上岗的新思路、新办法,不断扩大选人渠道,拓宽选人视野,积极探索公务员任期制、试用制、辞退制和用人失察失误责任追究制。要进一步建立健全公务员能上能下、轮岗交流和培训教育机制。对公务员的政治表现、工作实绩和社会公论等,要客观、公正地予以考查,并将考查结果作为晋升、交流、培训和实施奖惩的重要依据。要经常组织公务员学政治、学业务、学现代科技知识,着重帮助他们加强党性修养,理论素质,促进其素质全面提高。
第五,要进一步强化政府的服务职能。政府行政管理的有效性内在地要求政府公职人员首先要在主观上树立为人民服务的意识,把权力运作的基点和着眼点建立在服务上,深化扩大服务内容,讲求和完善服务方法,提高服务的能力和水平,要建立高素质的公务员队伍,树立良好的形象,保证促进各项事业发展,特别是要从“三个代表”要求的高度进一步规范和完善其服务职能,切实使行政管理的有效性能从深层次上取得突破。
总之,行政管理的有效性是当前和今后必须重视的一个问题,这个问题的重视和解决程度对其它各类相关问题的解决具有关键性的影响。随着政治体制改革的深入发展,解决此问题已显得急切而紧迫。
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