论述我国行政管理体制改革的基本经验(行政管理体制和机构改革的关键)

行政管理体制改革路径选择初探

　　中国改革开放走过30年伟大历程，作为改革开放的重要内容——行政管理体制改革，从1982年开始大致每隔5年进行一次，经历了六次大的改革。整体上看，中国行政管理体制改革走的是一条循序渐进、逐步推进的螺旋式上升的道路，与林德布洛姆提出的渐进决策模式相一致。因此，运用渐进决策理论研究我国行政管理体制改革的实践，对进一步深化我国行政管理体制改革具有重要的现实意义。
　　1.林德布洛姆的渐进决策理论概述
　　1.1　理性决策模型
　　第二次世界大战以后，政策科学在西方学术界逐渐兴起，在政治和行政决策领域中产生最大影响的是理性决策理论。理性决策模型起源于传统经济学的理论，以“经济人”的假设为前提，“决策者知道所有与具体问题有关的目标、信息，能辨别并有意义地评估所有选择，继而从所有可行方案中挑选出最好的一种。”[1]
　　然而社会现实不等于理论假设，理性决策模型的假设条件遭遇到诸多障碍。它遭许多学者特别是查尔斯·林德布洛姆与赫伯特·西蒙的强烈批评。“林德布洛姆指出：决策者并不是面对一个既定问题，而只是首先必须找出和说明问题。不同的人会有不同的认识与看法。比如物价迅速上涨，需要对通货膨胀问题做出反应。”[2]
　　1.2　渐进决策模型 本文由论文联盟http://收集整理
　　为了跳出理性决策模式的框架，弥补其中的不足，美国政治学家和政策科学家林德布罗姆提出了渐进决策理论。林德布洛姆在1953年所著的《政治、经济及福利》中提出了“渐进主义”概念；在1959年发表与《公共行政评论》春季号的《“渐进调适”的科学》论文中，他又提出了“渐进调适的科学”的概念；1963年，林德布洛姆在《决策的策略》中讲其政策分析模型称为“断续渐进主义”；至此，林德布洛姆的渐进决策理论基本形成。
　　该模型的基本假定是，决策者的资源（时间、信息、金钱）有限、决策者能力有限、目标与手段的相对性、过去决策的正当性与当前决策的不可预测性、沉淀成本、政治上的可行性，所以，公共政策乃是过去政策的调整，按部就班原则、积小变大原则和稳中求变原则是渐进决策模型需要遵循的三个原则。
　　渐进模型有其自身的特点：渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。政策制定要以现行政策为基础，不能重打鼓另开张；渐进模型注重研究现行政策的缺陷，并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷；渐进模型强调目标与方案之间的相互调适，不是一劳永逸，要注意反馈调节，在试探和摸索中前进。
　　2.从渐进决策理论看我国行政管理体制改革
　　2.1　我国行政管理体制改革采取渐进式改革的必然性
　　行政管理体制改革选择的是渐进决策模式，首先取决于我国的特殊国情：各地政府的行政水平发展极不平衡，行政观念差距大，因此行政管理体制改革只能采取渐进模式，通过不断尝试来得到行政管理改革的最终成功。其次，从传统的计划经济体制转向市场经济体制，关键是要处理好改革、发展、稳定的关系，在稳定的前提下积极推进改革，行政管理体制改革是我国改革开放的总体战略的重要组成部分，只能选择渐进决策模式。再次，经济体制改革的渐进性决定了行政管理体制改革的渐进性。每一次大规模的机构改革都以适应经济体制改革和经济建设的进程为主要目的，适应发展市场经济需要的政府管理体制、管理职能、管理机构和管理方式，也只有经过不断探索、实践，才能逐步建立起来，这也决定了行政管理体制改革只能选择渐进决策模式。
　　2.2　渐进决策模型在我国改革中的运用解析
　　经济发展、社会结构变迁，乃至人民的生活方式都在不断发生急剧变化，因而对政府结构与运行模式也不断提出新的要求，进而对我国行政机构的设置和管理方式也不断提出新的挑战。
　　（1）1982年政府机构改革，从“精兵简政”到“废除干部终身制”。这次改革主要是精简机构、裁减人员，最终提高机构的运行效率，没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有转变政府职能。
　　（2）1988年政府机构改革——从提出转变职能到开创“三定”局面。这次改革的历史性贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。但是这种机构改革仍然是为了适应当时计划经济为主的经济体制，这就决定了当市场经济进一步发展，政府机构必须进一步改革。
　　（3）1993年政府机构改革——从行政管理体制改革到政企分开。中国政府首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标，即为了适应社会经济的发展，着重转变政府的经济管理职能，并明确提出根本途径是政企分开。
　　（4）1998年政府机构改革——从建设中国特色行政管理体制到大刀阔斧改革。1998年这次大刀阔斧的改革，国务院组成部门由40个减少为29个，政府机构和人员得到大幅度的精简，在很大程度上消除政企不分的组织基础。[3]
　　（5）2003年政府机构改革——从进一步转变职能到提高政府管理水平。这次改革主要在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。另外以改革重点为突破口，完善政府机构设置也是这次改革重要内容。
　　（6）2008年政府机构改革——从大部制改革到注重民生的服务型政府角色的构建。改革中对渐进决策模式的运用，首先体现在政府机构改革方法步骤的选择方面。其次是在转变政府职能这一改革重点上，思路逐渐明朗化。
　　2.3　深化我国行政管理体制改革的路径选择
　　（1）整体上继续推进渐进式改革，注意改革的连续性，适当拉大改革的周期，同时与经济体制改革、政治体制改革相衔接。以“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，行程权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有理的行政管理体制”为指导，塑造公共服务型政府。
　　（2）坚定地以政府职能转变作为政府机构改革的基础，但要加强对转变政府职能工作和机构改革工作的分类、分层次指导。从以往的历史经验来看，机构改革的重点和难点在于精简。[4]十七大提出的大部门制改革应该是一种比较好的选择。需要注意的是，在论及转变政府职能的时候，要区分不同层次的政府，实事求是。
　　（3）渐进式改革与激进式改革相互协调。在行政管理体制改革的具体活动中，这两种模式应交替式地综合运用。可以局部采取激进式改革。如：彻底改革地方各级政府行政机构，减少行政层次，严格控制现有编制，合理配置人员。同时，依法严厉打击以权谋私、贪污腐化、徇情枉法等现象，依法对行政人员的腐败行为做出严厉的处罚。[5]
　　最后，渐进决策模型毕竟只是一般层面上的模型概述，变化不定的社会形势很难完整而准确地嵌入到它的运行框架之中。渐进决策模型自身的缺憾也决定了它无法完全担负起前进过程中的所有重任。因此，要结合中国现实情境下社会生活的不确定性特质，我国行政管理体制改革必须拥有清晰的指向和良好的规划。