关键词:行政服务中心;行政许可;行政审批
行政服务中心作为完善我国行政审批制度与推进政务公开的重要载体和有效形式,在深化行政管理体制改革中发挥了重要的作用。但经过近十年的发展,行政服务中心仍然存在不少矛盾和问题,并且,随着市场经济的完善、行政审批制度改革的深入,人们对于行政服务中心是进、是退,是该进一步发展还是应该退出历史舞台提出了质疑。可以说,行政服务中心的发展正处于交叉路口,已经到了该总结、思考的时候了。
1行政服务中心应该退出历史舞台之原因分析
(1)行政服务中心自建立以来,其运行仍然存在一些比较突出,又难以解决的问题。主要表现在如行政服务中心对审批窗口授权不充分,大量事项仍需拿回原单位审批,“体外循环” 现象普遍。而由于“体外循环”问题,各部门对外承诺的办事时限往往难以兑现,经常延后,更难有压缩空间,导致办事效率不高。而行政服务中心监督管理权不足是较为突出的问题。服务中心只有对各职能部门进驻人员的考核权,而没有相应的处分权,更谈不上监督、管理和协调权。
(2)对行政服务中心看法存在着有两种分歧。一部分人认为:行政服务中心作为政府公共服务平台意义重大,是政府为百姓、为地方所做的实事之一,是“民心工程”。但也有相当一部分人发出质疑的声音:行政服务中心窗口受理能不能解决 “收发室”问题,是“形式大于内容”还是“内容大于形式”?这些声音,说明行政服务中心运作和服务仍然存在问题与不足,中心的建设存在深层次问题。
(3)行政服务中心定位不明。《行政许可法》的颁布和实施,使我国的行政审批制度改革有了法律依据,它同时对行政服务中心的服务内容和运行机制有重要的参考价值。但行政服务中心的建立作为一项自下而上的改革,国家并没有任何法律法规对其的法律地位和职能定位作出明确的界定。服务中心到底是一个场所,还是一个机构,一个既不是审批业务主体、也不是监督主体的中心管理机构,如何履行对审批的监督管理职责?这些问题可以说是中心最大的法治困扰。由此也造成服务中心在机构设置上普遍存在规格不高、职责不明、手段缺乏等问题,在对窗口部门监督管理上受到很大限制,特别是在推进和深化行政审批制度改革中显得力不从心。
(4)行政服务中心的发展有赖于地方领导的重视。行政服务中心是地方政府自发改革的产物,可以说是一个命令、一纸文件就设立了的。地方党委、政府的改革决心、支持力度、措施手段,直接决定了行政服务中心改革创新工作的阻力大小、发展程度、成效多少。因此,也呈现出全国各地行政服务中心发展不平衡的态势。但事实上,地方政府的工作重心总会发生变化,领导的关注也会随之转移,一旦如此,服务中心则有被形式化和边缘化的危险。
(5)行政服务中心的作用难有突破。行政服务中心作为深化行政审批制度和政府管理体制改革的一种尝试,起到了重要作用。但服务中心要求把分散的审批及部分收费项目集中在一起,就将打破原有的行政管理格局和秩序,侵犯了一些部门或一部分人的权力和利益。加上上述法律和制度上的困境,造成服务中心对自身存在问题的解决无能为力,其改革与进一步发展的阻力重重,本应发挥的作用难有突破。
2行政服务中心该进一步发展探析
首先,从组织结构理论看,行政管理机构是行政管理组织的实体,是行政管理权力的载体。其组织结构是否合理,是决定行政能力和行政效率的关键。当前,我国的行政组织结构不尽合理,不仅决策、执行和监督缺乏相对分立,且执行权的行使过于分散。而行政许可权是一种执行权,按照行政组织的结构设计原则和精简、统一、效能的行政改革方向,要求设立相对集中的执行机构,以避免权力的交叉、冲突,明确职责、提高效率、减少权力寻租。而当前行政机构设置趋向将政府部门设置中那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,即“大部制”设置。它是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,能够有效避免职能交叉,使组织内部协调一致;并且,能够分清各方责任,特别是使行政首长承担起必要的政治与行政责任,最终达到明确组织内部职责,提高政府行政效率的目的。大部制不仅是西方国家行政机构设置的成功经验,也是我国政府机构改革的趋势。我国2008年3月的政府机构改革,涉及调整变动的机构15个,组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、交通运输部、环境保护部等部门,逐步向大交通、大工业、大环保过渡,是对大部制改革方向的肯定和积极探索。而行政服务中心进一步改革要求相对归并职能科室,相对集中行政许可权就是要调整合并相近、相关的行政许可职能,完全符合行政机构设置原则和行政改革方向,也是深化行政许可制度改革中的最核心和关键问题的有效途径。
其次,从行政服务中心建立的目的和宗旨看,它是以满足和方便群众的需要为目的而设立的,它的一切工作都是从公众的心理认知进行的实践,是对“衙门作风”和“官本位”的冲击和否定。因此,它的建立是符合群众和社会需要的。随着国际、国内各城市之间的竞争日趋激烈。投资成本低,办事效率高,服务环境好等发展软环境的优劣、好坏直接影响着地方社会经济的发展。行政服务中心的进一步发展有利于改善各地方的投资软环境,有利于我国地区社会经济的更大发展。再者,目前,阻碍行政服务中心发展最主要的原因之一就是审批制度难以深入,各地方、各部门之间存在着利益博弈。而促进行政服务中心许可权的相对集中,能够进一步深化行政审批制度改革。
再次,当前全国各地行政服务中心的改革与建设方兴未艾,有些省、市已经开始了创新行政许可体制的实践。如江苏省镇江市2004年开始实施了以“两集中、两到位”为重点的行政审批制度改革,得到市委、市政府的大力支持和高度重视。成立了以常务副市长为组长的检查验收领导小组,对各相关部门(单位)“两集中、两到位”的工作逐一进行督促检查。并以要求全市各部门出台《行政服务承诺书》的契机,把“两集中、两到位”工作纳入承诺书内容,以政务公开的形式将其固定下来,并接受社会监督。改革收效明显,服务中心承诺件的平均承诺时限,由原来的14.6个工作日压缩到6.4个工作日。群众满意率达99.85%。还有象四川绵阳、浙江宁波、绍兴、河南焦作、登封、湖北襄樊、福建晋江等地已经实施或正在推动行政许可权相对集中模式的改革,并积累了一些宝贵经验,有些地方取得了较好的成绩。这为行政服务中心进一步深化改革提供了借鉴和参考。
最后,要建设一个法治的国家,首先要建设一个法治的政府。行政服务中心这种政府服务模式,是法治政府的重要外在标志,是实现依法行政的重要基础条件。它有明确的法律依据作支撑,《行政许可法》第二十五条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《行政许可法》第二十六条也明确规定:“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。”由此可见,国家在设计相对集中行政许可权力方案时,就考虑了利用各地现有的行政服务中心,将其改造成享有实质性行政许可权的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构。因此,行政服务中心这种集中提供行政许可服务的模式,符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定。
3结论
行政服务中心是政府行政管理体制改革的一种成功尝试。然而,当前它正处在进退两难的尴尬境地,基于上述对行政服务中心进与退的理性分析,我们认为它仍然有其存在和进一步发展的价值和意义,它随着行政审批制度改革而诞生,也必将随着改革的深入而继续艰难前进。
参考文献
[1]浙江省宁波市行政服务中心管委会.关于行政服务中心建设的成果、问题及对策思考[j].四川改革,2006,(11).
[2]胡仙芝.关注与探索:行政服务机构的建设方略[j].中国行政管理,2005,(11).
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