关键词:公共突发事件;预防;应急机制;成本;收益
2003年“非典”事件令我国全国上下乃至整个人类社会如临大敌,2008年5月12日汶川地震让全世界为之震惊。突发公共事件给人类社会造成巨大的灾难和经济损失,有的甚至是毁灭性的灾难,已经受到普遍关注,各国纷纷建立预防和应急机制,防止和减轻灾难损失。2003年的“非典”事件让我国在极短的期间建立起我国突发公共卫生事件的应急机制。2007年8月我国制定颁布《中华人民共和国突发事件应对法》,建立了我国突发事件应对机制。我国建立的突发公共事件的预防、应急机制,如何以最低的成本投入获取最大的收益,实现预防、应急机制效率的最大化,是一个有待研究的课题。
1 突发公共事件预防、应急机制建立的成本分析
突发公共事件预防、应急机制是由“法律制度系统”和“实体系统”组成的综合体。只有将两个系统有机结合起来,才能更有效地发挥预防、应急机制的效能,保障社会公共安全。由此,突发公共事件预防、应急机制的成本既包括“实体系统”建立的成本,也包括“法律制度系统”建立的成本。
1.1 建立、健全突发公共事件预防、应急机制的“法律制度系统”成本分析
“法律制度系统”是突发公共事件预防、应急措施采用的法律和制度上的保障,它包括法律法规体系、预案体系和安全规划体系。“法律制度体系”建立的成本由以下几个方面构成:
一是立法成本:法律法规体系是预防、应急措施采用的法律上的保障。国家通过制定法律法规建立统一的组织指挥机构,明确各部门、各机构在突发公共事件预防、应急措施中的责任,理顺综合管理体制;通过立法确定社会各界、公民在突发事件中的地位、责任、义务与权利,以确保社会体系在紧急状态下的稳定有序。sars使我国快速制定了《突发公共卫生事件应急条例》,对突发公共卫生事件的预防和控制起到了规范和保障作用。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。不仅如此,各部门、各地方还针对特定情况,制定了实施细则,形成我国公共突发事件预防、应急机制的法律法规体系,为我国各级、各类公共突发事件的预防和应急提供了基本法律依据。
二是应急预案建立的成本:应急预案是指用于指导应急救援行动的具体方案,包括突发事件的抢险、救灾、医疗急救、社会援助、信息传递等方案,是应急措施的重要组成部分。针对不同的情况,制定有效的应急预案,不仅可以快速整合社会人、财、物等各方面的关键安全资源,而且可以指导应急人员的日常培训和演习,保证各种应急资源处于良好的备战状态,还可以指导应急行动按计划有序进行,防止因行动组织不力或现场工作的混乱而延误事故的应急,降低人员伤亡和财产的损失。完备的应急预案,不仅包括针对不同的情况制定各种类型突发事件的有效应急预案,建立预案库,还包括应急预案的定期演练与修订。
三是公共安全规划制定成本:随着经济和社会的快速发展,我国城市化进程加快,人口和社会财富日益集中,由此产生的公共安全问题日益突出。突发公共事件的频繁发生以及带来的灾难,要求人们加强对公共安全的管理,将公共安全规划纳入国家和社会发展规划范围,制定国家和各地方公共安全规划,克服人类经济、社会活动的盲目性和主观随意性,减少自然灾害事件的发生,使人的经济、社会活动符合自然规律,促进人与自然的和谐发展,促进社会经济与公共安全的协调发展。
1.2 建立、健全突发公共事件预防、应急机制“实体系统”的成本分析
“实体系统”是突发公共事件预防、应急机制的组织机构、物质和人员的保障系统,包括组织指挥机构系统、应急保障系统、防灾设施系统、监测报警系统、物资储备供应系统和信息系统。
一是组织指挥机构系统:组织指挥机构系统是由若干个中心组成的工作机构,负责突发公共事件的预测和评估,应急计划的制定,领导应急救援行动的开展,以及事故应急培训、演习等事务。包括安全管理组织网络、应急指挥场所和基本配置,灾情信息采取和分析、应急救援行动、应急指挥决策咨询等机构和人员。二是应急保障系统:突发事件发生时,工作复杂,不仅需要各类抢险、急救队伍立刻进入现场,包括信息、通信、指挥技术工程、交通、医疗、部队等抢险救灾人员,而且要保证各类救援物资及时供给,包括车辆、食品、药品等方面的投入。三是防灾设施系统。四是监测、预警系统:公共安全的监测网络包括通信网络、人员、机构网络等,有专家、职能部门对危险区域坚持常年监测。预警系统是在监测的基础上,对大量信息进行分析,对险情进行预测,一旦出现危害,通过警报系统预警,并尽可能将问题处理在萌芽状态。五是信息系统:建立科学的通讯系统,保证在任何情况下准确、及时传递信息,对预防、应急措施的采取、对社会公共安全和公共秩序的维护意义重大。一方面收集信息,为及时、科学的决策提供依据,同时,通畅的信息系统也是组织指挥系统决策得以及时执行的保证。另一方面,及时公开信息,使公众了解事实真相,知晓应对措施,配合、协助政府的工作。
2 突发公共事件预防、应急机制建立的收益分析
突发公共事件预防、应急机制作为公共安全产品,其成本收益不同于私人产品。一是其成本支出的主要目标不是利润,二是在很多情况下,不能利用市场价格来结算。 突发公共事件预防、应急机制的收益不能直接体现为利润,而是体现为直接或间接的经济收益和社会收益。
2.1 经济收益的分析
突发公共事件预防、应急机制的经济收益主要体现为预防、应急机制建立,对突发公共事件造成的直接和间接经济损失的避免或减少,对社会正常经济秩序的维护。如果没有高效可行的预防、应急机制,公共突发事件一旦发生,造成的直接和间接的经济损失将非常巨大。资料显示:我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元,其中安全生产事故引发的损失共计2500亿元,社会治安事件引发的损失共计1500亿元,自然灾害造成的损失共计2000亿元,生物侵害导致的损失共计500亿元,约占gdp总量的6%,这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。而且实际造成的负面效应靠这几个量化指标是无法表达的。又如,2003年的“非典”对我国经济的影响十分明显,对此北京大学经济研究中心的海闻教授有个粗略的估算:受非典影响,2004年旅游业的直接损失就高达1400亿元,加上间接损失,对经济的影响总额为2100亿元,但如果把外国投资和对外贸易方面的影响考虑进去,其损失远远超过2100亿元。突发公共事件预防、应急机制的建立与运行,可以在突发公共事件发生之时,迅速采取应急措施,防止事件损害的扩大与延伸,将损失降到最小程度。而有些突发公共事件,特别是人为的突发公共事件,如果预防措施得当,甚至可以避免事件和损失的发生。
2.2 社会收益的分析
突发公共事件预防、应急机制作为公共产品,其社会收益体现为维护人民的生命健康权利、维护社会核心价值观和道德观、消除不安定因素产生的社会心理影响、维护国际声誉,树立我国良好的国际形象等方面。
消除或降低突发公共事件对人民生命健康的威胁,维护人民的生命健康权利,这是预防、应急机制所产生的最大的收益。突发公共事件一旦发生,首先直接面临威胁的是广大人民的生命健康权利。例如在1976年唐山大地震中,短短的30多秒中,24.2万人死亡,16万人受重伤。我国地震灾害较为严重,20世纪发生的破坏性地震夺去了60万人的生命,近10年在台风、暴雨、洪水等灾害中丧身的人数每年都有上万人。在谋求经济和社会发展的全部过程中,人的生命始终是最宝贵的。维护人民的生命健康权利是我国预防、应急机制建立的首要目的。突发公共事件一旦发生,预防、应急机制的启动与运行,可迅速整合社会资源,及时、有序的转移受灾地区的人,或采取其他必要措施,保障人民生命安全。
维护社会核心价值观和道德观。重大突发公共事件的发生,不仅会对一国经济产生巨大的破坏,极大地损害人民的身体健康,还会破坏社会核心的价值观和道德观,而且,从某种程度而言,一些重大的突发公共事件的发生,正是由于社会核心的价值观和道德观的破坏所引起。在国家社会经济发展中,当经济发展与人的生存发展存在尖锐矛盾时,当社会的发展与自然生态环境的维护存在冲突之时,当突发公共事件对人民的生命健康造成严重威胁之时,是永无止境地追求经济和物质的利益,保护社会的物质财富,还是不惜一切代价保障人民的生命安全,维护自然生态环境,体现了一个国家或社会的核心价值观和道德观。我国突发公共事件预防、应急机制的建立,正是为了维护我国社会主义国家的“以人为本”、“人类社会的发展与自然生态环境协调发展”的核心价值观和道德观。
消除其他不安定因素对社会的影响。突发事件发生,如果缺乏应急机制,没有通畅的信息渠道,没有对公共秩序维护的措施,就会导致谣言四起,产生社会心理的恐慌,社会秩序混乱,甚至一些不法之徒还会乘机实施违法犯罪活动。如sars蔓延的前期,由于相关信息和预防知识传递的缺乏,致使流言四起,造成公众心理极度紧张,以致产生局部的心理恐慌,少数投机分子利用群众的恐慌心理牟取私利,扰乱社会秩序、制造极端事件。
树立我国良好的国际形象,维护国际声誉。突发公共事件的发生,是对一个国家政府在事件中的应变能力的考验,也是对政府的施政理念和管理体制的挑战。建立突发公共事件预防、应急机制,提高政府在突发公共事件中危机的应对和化解能力,以一个诚实、高效和负责任的政府形象,引导公众应对危机,不仅可以促进社会实现更加的团结与和谐,还可树立我国良好的国际形象,维护国际声誉。2008年5月12日汶川地震发生后,我国政府以人为本,采取快速、高效的救灾措施,赢得了世界的赞誉。反之,面对重大的突发公共事件,政府的应对措施不力或失当,都会造成我国政府国际形象的破坏。
建立突发公共事件预防、应急机制需要投入很大的成本,同时也能产生巨大的经济收益和社会收益。我国在建立突发公共事件预防、应急机制过程中,应优化立法和制度建设资源,降低立法和制度建设成本;资源整合,优化机制,降低“实体系统”建设的成本;以预防为主、预防和应急机制相结合,最大限度减轻灾害损失;以人为本,实现收益的最大化;加强科技研究,为突发公共事件预防、应急提供有力的支撑;加强国际合作和信息沟通,借鉴各国有益经验,降低成本,增加收益,提高突发公共事件预防、应急机制效率。
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