2007年5月，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业财务预算管理办法》，对中央企业财务预算管理工作进行了全面规范。本文试图结合中央企业目前的财务管理体制，从投资者财务的角度，认识财务预算管理手段的含义，探讨运用这一管理手段实现投资者财务预算管理目标时需要重点关注的一些问题。
一、投资者财务预算的重要内涵
财政部于2007年发布的《企业财务通则》提出了“投资者财务”和“经营者财务”的概念，其中第十二条和十三条对投资者和经营者的财务管理职责进行了明确界定。《通则》对两者的财务管理职责的划分非常清楚，明确界定了资产委托方与受托方的财务管理责任。从《通则》相关条款的字面来理解，经营者和投资者分别负责“编预算”和“批预算”的工作，但结合现代企业制度的内在要求和企业实际运作来看，就不是那么简单了。从投资者的角度出发，财务预算具有三个重要含义，以下分别予以论述。
(一)财务预算是投资者和经营者双方认同的资产经营契约
对于投资者而言，财务预算是对其所出资的预期回报；对于经营者而言，财务预算是对其经营管理业绩以及取得报酬的预设目标。由于两者的目的截然不同，所以必须要有一个能够将两者目标结合和平衡，并能够量化记录和后评价的载体。应该进一步说，对于集团企业的母公司而言，子公司财务预算的首要意义就是母公司(或其产权代表)和子公司经营层签署的年度资产经营合同。
(二)财务预算是投资者控制资产安全风险的重要工具
对于投资者而言，资产安全永远是最重要的，而现实中，资产损失从来都是事后出现的。抛开法人治理结构及经理人道德风险等因素外，财务会计报告的滞后性是一个重要的原因。在多级次集团企业中，分支机构的财会信息滞后成为制约总机构或高级次公司经营者进行经营决策的重大障碍，而对于投资者而言，这一点更加明显。因为相比经营者，投资者不但要忍受会计报告信息的时间滞后，还要忍受信息不对称带来的空间滞后。而借助于财务预算这一管理手段，投资者可以在经营期对涉及资产安全的事项进行事前约束，比如投资范围和总量、委托理财等高风险业务、金融工具使用以及担保规模等。对于集团企业而言，母公司对子公司有关资产营运的授权限制是保证资产安全的底线，而财务预算则是保证这一底线能够充分发挥作用的有效工具。
(三)财务预算能够贯彻投资者的特定管理意图
在这一点上，中央企业很具典型性。国资委依照国务院授权对央企的国有资产行使出资人权利，而按目前央企的治理结构，母公司受国资委的委托，对子公司(包括上市公司)进行监管。国资委与经其授权的央企母公司不但具有广泛意义上的股东身份，同时也是贯彻国家各项特定政策的代表。比如，在国资委对中央企业2008年财务预算报告的编制要求中，明确将企业安全生产，节能减排、科技投入三项特定指标列入了预算报告的范围。
二、投资者财务预算的管理目标
对投资者而言，财务预算管理的根本目标是保证资产保值增值。同时，由于资产委托关系，投资者必须要关注经营者是否能够切实履行资产受托经营责任。所以，投资者财务预算管理的管理目标有两个：一是经营绩效评价，二是优化资源配置。两者当中，前者偏重于“管人”，后者偏重于“管资产”。
(一)以目标管理为手段，对经营绩效进行监控管理
在现代企业制度下，母公司的定位可分为两种类型：一种是以获取投资收益为主要目的的投资控股公司，另一种是以战略经营为主要目的的实业管理型公司。从我国央企的现状看，大多数属于后者，即母公司既是子公司的投资者，又是集团战略的制订者和组织实施者，母公司对子公司的生存和发展负有直接责任，而不仅是财务账目上的投资关系。基于这样的现状，作为投资者的母公司必须发挥对子公司经营绩效的监控和评价职能。
通过财务预算手段进行经营绩效管理，必须借助于全过程财务预算管理才能切实实现，其中的管理核心是事中控制。投资者财务预算控制可分为目标设定，过程控制、结果评价三个步骤。
1 通过认可财务预算计划的方法，确立资产经营目标
经营者编制的财务预算方案必须得到投资者的同意才能实施，这就意味着，投资者为经营者提出了特定期间(通常为一年)的资产经营目标。央企内部普遍推行的资产经营责任书签订制度正是起到了这个作用。
2 通过定期取得财务报告和经营者专项汇报等方式，了解财务预算的执行进度，掌握预算执行的差异及成因，对经营行为提出意见
从预算控制的角度看，事中控制最重要，对于经营行为是否认可并提出意见，是事中控制的核心。前已述及，由于央企母公司属于战略经营型，而非财务投资型，所以，必须行使事中控制职能，否则财务预算管理将流于形式。需要指出，事中控制不应该被认为是干涉企业的经营行为，从保证资产保值增值的角度看，这是投资者必须履行的作为。
3 通过预算执行的结果分析考核，对资产经营情况做出评价
预算期完成后，经营者应当向投资者报告资产的经营情况，包括公司业绩和管理层履职情况，上市公司在年报中披露的管理层对生产经营有关分析和讨论就是向其所有股东提供的经营业绩报告。需要指出的是，投资者应该对经营者的业绩做出评价，但资产经营责任分析、考核和评价要区分主、客观因素，而不能一味“以数据论成败”，对于经营者不可控的客观因素要进行量化分析，还原后对照设定目标，才能得到客观的评价结论。
从现实情况看，不论是国资委对中央企业集团的业绩考核，还是中央企业集团公司对所属子公司的经营责任考核，都体现了不同级次的投资者通过财务预算管理实施绩效管理的思路，成为投资者实现“管人、管账”目标的有力工具。
(二)通过财务预算手段，优化资源配置
投资者财务预算管理的另一目标是优化集团的资源配置。投资者和经营者的财务预算管理目标存在差异，经营者财务预算的管理目标是提升资源的使用效益，而投资者财务预算的管理目标是优化资源配置。对于经营者来说，所关注的是投资者委托经营资产的经营效益如何；对于投资者来说，则应当把所拥有的资源优化配置，以达到保值增值的最佳效果。
三、避免走入两个误区
作为中央企业，要顺利开展财务预算管理工作，发挥财务预算的管理作用，必须在管理角色上对投资者和经营
者进行区分。母公司要对自己的管理目标有清楚的认识，正确应用投资者财务预算管理手段，防止出现两个倾向：一是把投资者财务预算管理工具与经营者预算混为一谈，用子企业经营预算作为投资者预算；二是投资者财务预算管理只管宏观，“只问结果、不管过程”，看似与经营者财务预算清楚分离，但实际上极容易出现过程失控。
(一)经营者财务预算与投资者财务预算不能合二为一
前已述及，经营者和投资者财务预算在管理目标，管理方法上都存在着本质的不同。从某种意义上讲，经营者财务预算是投资者财务预算的基础，两者之间是递进、衔接的关系。
从目前央企的实际情况看，经营者和投资者财务预算重合程度很高，投资者财务预算思路还有待探讨和明确。造成这种现象的外围原因是央企的主营业务基本固定，央企自身不具有自主选择的可能。但根本原因是央企对集团化财务预算管理的认识还有待深化。一个企业集团一般情况下必然涉及多个行业，即使只涉及一个行业，也一定涉及这个行业中的多个子行业，否则就不能称之为企业集团了。因此，央企母公司必须准确认识自己在集团整体组织架构内的角色，突出投资者地位，用投资者的眼光审视资源配置效果，运用投资者财务预算管理手段驾驭经营行为，优化存量资源，实现资产保值增值，达到企业价值最大化。
(二)投资者财务预算管理不能“只问结果、不管过程”
这是另外一个容易出现的倾向。理论上，在投资者管理参股子企业时，由于对被投资企业没有控制权，没有共同控制或重大影响，投资者以获取投资收益为目的，所以只关注被投资企业的经营结果。但事实上，许多投资者由于对自身定位存在偏差，对于控制的子企业的财务预算管理也存在。只问结果，不管过程的问题。
造成这种现象的有两方面原因：一是客观上经营者和投资者在信息上的不对称，投资者的信息内容来源于经营者，信息接受时间滞后，这种天然的信息不对称很容易造成“内部人控制”；二是投资者过程管理能力欠缺，比如管理意愿不强、管理手段跟不上、内部控制机制不完善等。可以说，没有过程的财务预算管理，就不是真正意义上的预算管理，不论是对经营者财务预算管理，还是投资者财务预算管理，都是一个道理。
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