我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，农业的状况直接影响到我国政治经济和文化发展的全局。在我国农业现代化和社会化快速推进过程中，生态环境问题日益严重，已经成为制约我国农村经济社会和农业可持续发展的瓶颈。保护和改善农业生态环境是我国当前一项十分紧迫的任务，
刻不容缓。做好农业生态环境保护工作的核心在于强化立法，通过完善的农业生态环境保护法律，依法加强农业生态环境保护。研究农业生态环境保护立法问题，探究完善农业生态环境保护法律的可行性对策，其意义是不言而喻的。
一、我国农业生态环境的现状
改革开放以来，我国农业取得了巨大的成效，
农村经济和社会获得了空前的发展。但在这一过程中，农业生态环境问题随之产生，且日益严重，主要表现为农业资源供需矛盾突出，农业环境污染不断加剧，农业生态环境遭到破坏的程度日益加重。
1.农业资源供需矛盾突出
我国的农业资源十分有限，由于人口众多，农业资源的供需矛盾突出。随着工业化和城市化的快速发展，对农业资源的需求不断增加，导致农业资源供需矛盾不断加剧。在市场经济条件下，资源是由市场机制来配置。在短时期内，国际贸易自由化政策将对我国一些缺乏比较优势的大宗农产品的生产产生不利影响。而进行环境保护和生态建设必然会使那些对自然资源要求高的农产品的生产成本提高，导致国外同类农产品的价格优势不断增强。这些国外农产品由于其价格优势，很可能对国内同类农产品的生产和农业带来很大的冲击，使其竞争压力日益增大。E](P23-25)在激烈的市场竞争中，受利益驱动等因素的影响，国内的农业生产者很可能为了其自身的利益而忽视环境保护和生态建设，忽视对农业资源的合理利用，其生产经营行为日益短期化。加上我国从事农业生产的市场主体的生态环境意识不强、缺乏政府有效的生态环境监督管理与指导等因素的影响，这一现象日益严重。
2.农业生态环境破坏日益严重
由于对农业资源的过度开发和不合理利用，不仅导致农业生态环境遭到严重破坏，比如过量放牧、毁林、围湖造田、过度轮作等，引发了一系列的环境问题，如土地退化、水土流失加剧、资源枯竭、生态失衡、地力下降，旱涝风险加大等，而且还加剧了农业生态环境退化的速度。以荒漠化、水土流失为例。我国的荒漠化土地主要分布在北纬37度到50度之间的陕西、甘肃、内蒙古、新疆等省份境内。这些地区的耕地和草场资源严重退化，沙尘天气增多，气候恶劣。不仅严重影响了当地经济的发展，而且造成了严重的生态后果。到目前为止，我国西北、华北、东北等地区大约有1333.3万公顷农田受到风沙的侵袭，沙尘暴天气导致人和牲畜患病甚至死亡，农作物减产甚至绝收。2(P11-13)另外，由于对农业生态资源进行掠夺式经营，导致水土流失问题严重，自然灾害不断发生。目前我国水土流失面积占到国土面积的16%,达15300万公顷，每年流失土壤大约为50亿吨，占世界水土流失总量的1/12(世界总流失量为600亿吨)，相当于全国耕地被平均剥去1厘米厚的沃土层，上亿吨的氮磷钾养分随之流失掉水力侵蚀面积有185万平方公里，数百万公顷的农田和耕地正在受到荒漠化和盐碱化的威胁。90%的草地不同程度退化，其中中度退化的草地占到半数以上，荒漠化土地每年扩展2460平方公里。[4](39—43)可见,我国的农业生态环境破坏问题是非常严重的。随着农业生态环境的恶化，各种自然灾害频繁发生，受灾面积不断扩大，严重影响了我国农业生产的发展。
3.农业污染不断加剧
我国人多地少，土地资源的开发已经接近极限。为了提高土地的生产效率，化肥、农药的使用成为重要途径。目前，我国已经成为世界上化肥、农药使用最大、使用面最广的国家。化肥的使用量从上一世纪五十年代开始到2000年一直呈增加趋势，在40年的时间内增加了近300倍。20世纪50年代末的使用量为1万吨，70年代上升到110万吨，1995年增加到267万吨，2000年为291万吨。如果按照农作物的播种面积计算，化肥的使用量为每公顷0.728吨，远远超过发达国家设定的化肥安全使用量每公顷不超过0.225吨的标准。B](P26-28)另外，在化肥使用过程中还存在结构不合理、利用率低等问题。化肥的不合理使用不仅导致农田土壤受到污染，而且还通过地表径流造成水体富营养化甚至地下水污染和空气污染。我国农药的使用量每年大约为130万吨，其中只有1/3能被农作物有效吸收和利用，大部分进入水体、土壤及农产品中，导致水体、土壤和农产品不同程度受到污染，并直接对人类健康造成危害。6(P94-96)目前全国至少有1300-1600万公顷耕地受到农药的污染，有五分之一的耕地受到重金属的污染，每年因此而减产的粮食约为1000多万吨。每年被重金属污染的粮食为1200万吨，合计造成经济损失至少有200亿元。&nm-80)2002年全国16个省会城市蔬菜批发市场的监测显示，蔬菜中农药总检出率为20%-60%,总超标率为20%-45%,远远超过了发达国家规定的农药检出率标准另外，由于大棚农业的快速发展，地膜造成的污染也在不断加剧。近20年来我国地膜的使用量和覆盖面积已经居于世界第一位。2003年以来，我国地膜的使用量超过了60万吨，发达地区的使用量更高。9(P115-121)在许多地区，农药污染和地膜污染还破坏农业伴随型生态系统，并威胁到鱼类、两栖类等动物的生存。
从整体上来看，我国农业生态环境问题是十分严重的，农业资源供需矛盾日益尖锐;农业生态环境不断恶化，农业资源数量锐减、质量下降，水土流失、草场退化、荒漠化等问题还在继续发展;农田、土壤、农产品等农业污染问题是非常严重的，并呈不断加剧的趋势。10日益严重的农业生态环境问题，不仅影响到农产品的数量和质量，对人体健康造成危害，而且已经严重影响到我国农业生产力水平的提高和农业以及农村的可持续发展，直接关系到我国可持续发展战略目标和城乡统筹发展目标的能否实现，危及到人类的生存环境。
二、我国农业生态环境保护立法的不足
在我国农业现代化和社会化发展过程中，依靠法律手段是解决农业生态环境问题的核心。我国十分重视农业生态环境保护立法，先后制定了许多农业生态环境保护方面的法律法规，为农业生态环境保护工作的健康发展提供了有力的保障。然而，现行农业生态环境保护立法仍然存在不足，严重制约了其功能的有效发挥。
1.缺乏一部统一的综合性农业生态环境保护法律
目前，我国已经制定了《环境保护法》、《农业法》、《清洁生产促进法》、《基本农田保护条例》、《水法》、《森林法》等环境保护法律法规,初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护法律规范体系。但在这一法律规范体系中，并没有一部综合性的农业生态环境保护法律。已有的这些法律法规，对涉及农业生态环境保护的规定都没有体现出农业生态环境保护的特征=《环境保护法》虽然对农业环境保护有所规定，但仅仅用了两个条文，规定过于简单，原则性太强，而且没有把农业环境与自然资源保护统一起来。《农业法》虽然设专章规定了“农业资源和农业环境保护”但其内容过于概括，基本上是国家环境保护法律原则的重申，缺乏对农业生态环境保护的具体规定。《清洁生产促进法》主要规定工业企业的清洁生产问题。《基本农田保护条例》中只有个别条文对基本农田环境保护问题作了规忠《水法》、《森林法》、《土地法》、《草原法》等法律在各自调整的领域内涉及到农业环境保护和生态建设的内容，但基本上体现了孤立保护某一环境因素的原则，没有形成一个统一完整的农业生态环境保护法律规范体系。可见，我国的农业生态环境保护立法是一种分散的立法模式，涉及农业生态环境保护内容的法律规范大多散见于农业、草原、土地、森林等单项的自然资源保护和污染防治法律之中，而缺乏一部综合性的农业生态环境保护法律。这种立法模式与农业生态环境本身具有的内在统一性和整体性特征不适应，不能有效逼制我国农业生态环境整体上继续恶化的趋势和预防潜在的农业生态环境问题的产生，甚至可能加剧对农业资源的掠夺式开发利用，加剧农业生态环境的退化。E2](P31—35)—些地方虽然制定了农业生态环境保护地方性法规，但这些地方性法规不仅过于原则，可操作性不强，而且其内容往往是对国家环境保护法律规定的禁止性规范的再次罗列，没有体现出地方农业生态环境保护法规的特殊性，E3](P239)难以取得理想的效果。
2.存在立法空白
我国虽然制定了不少环境保护法律法规，但在农业生态环境领域依然存在立法上的空白。主要表现在以下两个方面：第一，农业环境标准的制定滞后。《大气污染防治标准》、《水污染防治标准》等环境标准规范主要是针对工业污染问题制定的，很难适用于农业环境领域。适用于农业环境领域的环境标准规范仅有霍溉水质标准》、《渔业水质标准》、《禽畜养殖业污染物排放标准》等，其他的环境标准规范基本上没有。第二，缺乏针对农业生态环境保护的特别法律规范。农业生态环境要素具有特殊性，需要专门的立法给予特别的保护，但目前我国许多重要的农业生态环境领域缺乏相关的特别法律规范。第三，缺乏公众参与、行政强制、行政指导等机制以及有利于促进农业生态环境保护的经济政策机制。我国在现行法律中还没有建立适用于农业环境领域的公众参与机制、行政强制机制、行政指导机制等，还缺乏对从事农业环境保护和生态建设作出贡献的有关主体的经济激励机制。由于存在法律上的空白，使许多农业生态环境保护工作无法可依，不能开展，不利于促进农业生态环境保护事业的健康发展。
3.农业生态环境管理机构缺乏必要的强制手段，利益冲突问题严重
现行的环境保护法律法规对于保护生态环境破坏、预防和制止污染事件的发生发挥了积极的作用。但它们赋予生态环境管理机构的强制性手段和措施太少，不能适应生态环境保护的要求。许多环境管理机构在执法过程中，经常因缺乏必要的强制性手段和措施而导致执法不力。这一问题在农业生态环境保护与治理领域表现的尤为突出。另外，在生态环境保护与治理过程中，还存在利益冲突与失衡问题，比如管理机构自身利益与环境利益之间的冲突、环境保护者与受益人之间的利益冲突、排污企业与受害人之间的利益冲突。M(P31-33)这些利益冲突缺乏有效的法律进行调整和规制，是导致农业生态环境保护与治理工作不力的根本原因。
4.制度的配套性比较差，缺乏相应的程序机制
我国虽然建立了许多农业生态环境保护法律制度，但这些制度的配套性比较差，制度与制度之间缺乏必要的协调。同时，就单个的某项制度来看,还缺乏落实该制度的相关配套措施机制，最终导致制度不能实施或者不能完全实施。例如，生态恢复补偿制度。这一制度要很好的发挥其作用，需要相关的配套措施予以配合。但是，由于实施该项制度需要的配套性措施一生态环境税制度未能落实，导致其未能发挥应有的作用，在一定程度上形同虚设。另外，有的生态环境保护制度因缺乏相应的程序，很难得到有效执行。例如，限期治理制度。虽然很多环境保护法律法规都规定了这一制度，但由于都没有对实施这一制度的程序作出规定，导致其未能很好地得到执行，在一定程度上流于形式。此外，它过于强化环境管理机构的权力，缺乏对环境管理相对人合法权益应有的程序保障机制。现行的环境保护法律法规，具有浓厚的管理色彩，过多地维护环境管理机构的权威，强化了环境管理机构与环境管理相对人之间的管理与被管理的不平等关系。一方面，它赋予环境管理机构很多的权力，但缺乏对其环境管理行为有效的监督机制。另一方面，它赋予环境管理相对人赋予很多的义务，却很少规定保障环境管理相对人权益实现的程序机制，导致环境管理相对人的合法环境权益得不到保障。这为环境管理机关滥用职权或不能有效地进行环境执法提供了便利，不利于促进农业环境保护和生态建设事业的发展。
5.有关法律责任的规定不完善
现行环境保护法律法规对法律责任的规定不合理。许多法律法规虽然都有生态环境保护方面的禁止性规定，但大多都缺乏相应的法律责任规定，即使对生态环境保护违法行为有法律责任的规定，但明显偏轻。许多法律对破坏生态环境造成严重后果的违法行为规定的法律责任主要是罚款这种行政处罚措施，而且罚款的数额偏低。还有一些法律对社会危害性严重的农业生态环境违法行为，仅仅规定了行政法律责任追究机制，而没有规定刑事责任追究机制，导致这些危害性严重的环境违法行为无法受到刑罚处罚。由于法律责任制度不完善，使得环境保护法律无法发挥其应有的威慑和制裁作用，不利于促进农业生态环境的保护和改善。
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