一、引言
改革开放以来，我国经济、社会发展成就令世界瞩目。但在学习和借鉴世界发达国家的先进技术与发展经验的同时，忽视了发达国家也曾经走过的先污染、后治理的发展之路。比如英国作为世界老牌的工业革命国家，在发展之初也曾忽视对生态环境的保护，使首都伦敦一度成为世界闻名的“雾都”。而后英国从国家层面不惜利用近半个世纪的时间和惊人数字的投资对其进行治理。我国现在的大气污染程度已经非常严重，已经危害到公民的身体健康，经济发展也将因雾霾的蔓延而减速，但是中我国工业发展和城镇化发展进程还有很长的路没有走完，绝大多数的地方政府还被“唯经济发展论”所困扰，环境责任意识缺失。
区域产业转移战略是国家基于经济社会总体发展目标需求、区域经济协调发展需求、产业结构调整与升级、产业外部发展环境变化因素的状态下实施的国家发展战略，是我国产业发展历程中的一项重要变革，涉及的不仅是产业如何转移问题，而且更重要的是相关的环境保护问题，其涉及的经济、环境、资源、市场等政策交叉性很强。能否在推进产业转移的过程中兼顾环境保护，协调好经济发展与环境保护之间的关系，对于东部快速进入战略新兴产业发展期，推进中部崛起，以及新一轮西部大开发战略都具有重大战略意义。本文正是基于产业转移涉及到的环境保护问题进行研究和分析，希望对我国产业发展提出有益的建议。
二、我国生态文明建设与环境保护现状
我国应对全球气候变化和国内的严峻的环境形势，强调“加强生态文明建设，走可持续发展之路”的发展选择，是对我国改革开放30多年“只重发展，不顾污染”、“先发展，后治理”的深刻反省和重新选择。目前，我国生态资源与环境保护的压力很大，具体表现分为以下几个方面：
第一，大气环境污染问题突出。我国的大气污染物排放主要成分来自人为的工业生产、煤炭燃烧、石油燃烧、垃圾燃烧、生物质燃烧（农村秸秆燃烧）等，以及自然中的海盐、花粉、细菌等漂浮物。机动车尾气排放，占总污染物的22%；煤炭燃烧占17%；水泥化工等工业粉尘占16%。大气污染严重直接表象是雾霾天气为主要症状的大气重毒污染天气明显增多。近两年，京津冀鲁晋、长三角、珠三角的空气重度污染严重，北京从去年下半年以来，雾霾天气急剧增多而且浓度值很高，给人民群众身体健康带来极大危害。大气污染问题是目前中国工业化和城市化发展进程中最大的环境障碍。
第二，水资源匮乏且水利用率低下，水域污染严重。我国是世界上水资源匮乏国家之一，也是用水量最大的国家、水资源浪费最严重的国家。由于农业生产技术不够先进，我国粮食生产单位用水量是美国的一倍以上；农业用水占全国用水总量的70%以上，但农田用水还沿袭用灌溉而非滴灌，水利用率只有40%；每年我国有约2000亿吨可处理再利用的次废水白白流走，造成水资源的严重浪费。
我国的工业污水废水、城市生活污水废水等，使得90%流经城市的河流水域遭受严重污染，75%以上的湖泊富营养化，太湖、鄱阳湖、滇池等频发的蓝藻现象就是由于湖泊水体遭到污染所致；地下水、地表水受工业废水和农业化肥农药的污染非常严重，点源污染不加遏制的不断增加，使我国的水污染呈现复合型和长期性。
第三，城市发展超过环境承载力问题严重。我国在近十年时间里，由于汽车工业发展快速，城市汽车的保有量大幅增加，在新能源尚未形成汽车接替能源的状态下，还是依赖使用汽柴油，尾气排放问题无法解决，成为大气污染的主要贡献者，汽车尾气排放的污染不可遏制的加剧。同时也造成大型城市和部分二线城市的普遍交通拥堵，给城市发展带来困扰。另外，城市化建设战略实施和快速推进，大面积的占用农田和农村土地，使耕地面积快速削减，土地红线难守。
三、发达国家绿色发展模式的借鉴
在进入21世纪后，国际范围内已经形成了以环境保护为主导意识的绿色发展新趋势。发达国家如欧洲的英国、德国、法国、美洲的美国等国家工业化和城市化进程已经基本结束，并且利用工业后时代出现的技术革命使环境污染问题从技术层面得到了一定程度的控制和治理。
1.英国绿色经济发展模式。英国的绿色经济发展将绿色能源作为绿色经济发展的核心，体现在三个方面，即绿色能源、绿色生活方式、绿色制造。英国首相布莱尔在2003年2月24日，发表了题为《我们未来的能源—创建低碳经济》“白皮书”，计划到2010年，英国的二氧化碳排放量在1990年基础上减少20%，到2050年，减少60%，建立低碳经济社会。2007年5月，英国政府发布了新的《能源白皮书》，进一步明确了实现低碳经济的能源总体战略；同年6月，英国政府发布了《气候变化法案》，进一步明确到2020年，减少26%～32%的温室气体排放，到2050年实现60%减排量的目标。2009年4月，英国政府宣布将“碳预算”纳入政府预算框架，成为世界上第一个公布碳预算的国家；2009年7月15日，英国发布了《英国低碳转换计划》、《英国可再生能源战略》。按照政府的计划，到2020年，可再生能源占到总能源供应的15%。
2.美国的绿色新政。在2007年5月，时任美国总统的小布什就提出“美国应对气候变化的长期战略”，并在同年7月，由美国参议院提出了《低碳经济法案》，其中涉及了减少温室气体排放的具体目标，即到2020年，美国的碳排放量减至2006年的水平，到2030年，减至1990年的水平。在2009年2月15日颁布实施《美国复苏与再投资法案》作为政府的绿色新政的核心，目的是摆脱对国外石油能源的依赖，促进美国经济的战略转型和经济振兴。该法案设计的内容包括工业的节能增效、开发新能源、应对气候变化等方面，重点投资领域包括发展高效电池、智能电网、碳储存和碳捕捉、风能发电、太阳能发电等可再生能源开发等。美国政府通过《美国复苏与再投资法案》的实施，加强了新能源和环境领域的科研投入与总体部署，确定的基本战略是利用科技优势，扩大可再生能源的使用，减少石化能源消耗和碳排放。小布什还签署了《晴朗天空法》。近几年奥巴马执政后，在“美国复兴和再投资计划”中，将新能源作为投资重点，并且在相关科技领域做出部署，其中包括气候变化技术计划（CCTP）、氢燃料计划、未来发电计划（FutureGen）、发展生物质能源和碳捕集与封存技术研究计划等。
3.德国的生态工业发展模式。德国将发展生态工业作为绿色经济发展的重点。从2009年开始，德国为摆脱经济危机，将发展生态工业作为新的经济发展战略。发展生态工业的政策包括6大方面内容：严格执行环保政策；制定各行业能源有效利用战略；扩大可再生能源使用范围；可持续利用生物质能以及汽车业改革创新、实行环保教育等。德国政府加大对环保技术创新的投资，尤其重点发展利用太阳能能源。2009年德国的光伏产业新装机容量为3000兆瓦，运行总量达到9000兆瓦。太阳能的开发和利用，不但摆脱了依靠煤炭发电的高污染能源消费方式，保护了环境，同时为社会创造了6万个就业岗位，极大刺激了金融危机后德国经济复苏。
4.法国核能和可再生能源的绿色发展模式。法国环境部在2008年12月发展可再生能源一揽子计划。其中有50多项措施，对生物能源、风能、地热能、太阳能、以及水利发电等可再生能源加大投资和建设。根据计划，法国到2020年，可再生能源在能源消费中药占到23%的比例，相当于为法国剩下2000万吨石油的消耗。除此之外，法国政府还计划大力发展第四代核能以及低碳汽车等新型绿色产业。
5.亚洲地区的日、韩两国积极推行发展绿色经济政策。日本政府在2008年通过了“低碳社会行动计划”，提出了到2030年，风能、太阳能、水能、生物质能、地热能等地发电量将占日本总发电量20%，2009年4月，日本公布了《绿色经济与社会变革》政策草案，强调国家制定的节能环保标准的监督管理，并通过税制改革，鼓励企业节能减排，大力开发和适用节能新产品。
韩国为振兴经济，推出“低碳绿色增长”经济发展战略。韩国政府于2008年8月公布了《国家能源基本计划》，制定了未来20年国家能源战略具体目标。计划提出要努力减少石油、煤炭等石化燃料在能源结构中的比例，大幅提高新能源、可再生能源的所占的比重。2010年4月14日，韩国政府公布了《低碳绿色增长基本法》，还提出“成为国际社会主要绿色国家”的目标。为发展绿色低碳经济，当时韩国对低碳绿色能源等领域的投资预算达310亿美元。
可见，从工业革命的兴起到环境的污染再到环保的先行，发达国家并不是对环境保护具有先知先觉意识，而是在经济发展进程中面对环境问题作出的“先污染而后必治理”的本能反应。我国作为发展中国家，工业化和城市化的发展历程还远远没有走完，如何做到既要发展又减少污染，实现既定发展目标，科学解决污染与发展、资源利用与环境保护之间的关系，缩短污染历程，减少污染危害，降低污染治理成本，科学开发利用自然资源，都是中西部地区在承接产业转移和发展中必须前置性思考的问题。
四、确立承接产业转移的环境保护重点
作为国家产业转移战略的承接区域，中部和西部各自的资源禀赋条件有很大的差异性，在产业结构上又有很大的区域关联性，因此，中部和西部区域的地方政府，要根据当地经济社会总体发展目标，综合考虑资源禀赋优势和环境承载力等因素，规划承接转移产业的重点，并将承接的重点产业进行归类梳理，科学有序实施承接，提升承接效率。2010年，国务院出台《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（以下简称指导意见），将“清洁生产”和“污染物排放”以及“节能减排指标作为污染防治和环境保护的重点考核内容”。并指出：“鼓励企业采用节能、节水、环保先进技术，改造生产流程及实施相关项目建设，降低单位产出的能源资源消耗……鼓励和支持承接产业园区发展循环经济”。这些政策规定就是承接产业转移承接主体应规划的重要考量依据，也是中西部区域承接产业转移对产业和企业以及项目审核的第一道门槛。
1.重点承接资源优化配置型。中西部地区在承接产业转移前，应该从要素角度审核转移来产业或企业与当地资源禀赋的匹配度，并将可以充分利用当地优势资源的产业作为承接发展的重点。承接主体应该根据承接产业体系的产业结构和产业发展同本地区资源的匹配度指数高低作为规划承接重点的主要考察标准。比如，西部地区的云南和对周两个省份根据矿产资源丰富尤其稀有金属款产资源优势，在规划承接的重点应该是有色金属加工产业；中部的河南省作为中国做大的农业省份，可以规划承接重点为农业产业链开发和农产品开发产业作为承接重点；西部的新疆、内蒙古可根据土地资源相对优势，将用地需求较大的集聚型产业作为承接重点。
2.重点承接新能源等环保“新兴产业”。根据产业生命周期理论框架，产业的自身兴起、发展和衰退具有内在规律性，这种内在周期规律也会受到外部市场等诸多因素的影响和制约。国家在《战略新兴产业指导目录》中规划发展的新兴产业，在理论层面均具有相对生命周期优势，在资源与环境的控制标准方面也比较严格。因此，中西部根据区域经济社会中长期发展总体目标和资源环境等相关因素，积极承接战略新兴型产业转移，增强区域产业经济长期稳定发展。如内蒙古鄂尔多斯市，将发展大型航空制造业作为承接重点，利用发展战略新兴型产业机遇，推动了资源型城市的经济转型发展，转换了对煤炭为主要能耗的经济发展模式，对于保护资源与环境起到了示范效应。
3.重点关注“资源节约型承接园区”。中部地区在土地资源以及能源等方面的优势不如西部地区明显，因此承接重点规划的科学依据是中部地区产业基础优势和腹地的科技、交通、通讯、信息较发达的区位优势，在实施承接中对转移产业“优中选重”规划承接产业重点，从集约资源、保护环境和推动中部经济社会总体发展的高度将发展“资源集约型产业转移园区”模式作为承接重点。资源节约是长久的国家战略，也是区域经济社会发展的长期任务，建立资源节约型特色承接产业园区，可以有效促进产业聚集发展，形成产业集群，推动产业转移和区域经济规模化发展。
4.重点选择能够带动区域经济可持续发展的产业。转移来产业对当地经济发展的巨大促进作用，是承接主体在进行承接重点规划时的主要动力之一，也是国家构建区域产业转移格局的主要考察因素。中西部地区应针对自身经济发展的薄弱环节，有选择的确定重点承接产业，尽量选择承接那些可以为本地带来多个领域正效应的产业，比如西部地区根据自身已经具备的优势和急需转变的劣势，将“资源密集型+技术密集型”、“资源密集型+资本密集型”等产业作为重点，最大化产业转移对当地经济发展的多重溢出效应。
五、建立环境风险控制机制
产业转移的承接主体在接受承接产业申请后，应该根据国家环保法律法、政策文件相关环保标准，建立明晰的产业环保标准细则和风险控制机制。
1.建立产业转移的环境评估创新机制。按照通行的项目建设规则，环境评价是项目立项的前置必要条件。但是，环境保护的标准原则在不同的地区又有所不同，新形势下的产业转移除了要遵照国家的环保法律法规之外，越来越多的环保领域相关政府部门以及地方政府，都有创新的现行的环境保护政策要求。因此，对转移的产业项目的环境评估范围更广，标准更严格，实现对产业转移的项目环境评估体系的创新和更完善。
2.建立产业污染指标监测查询机制。地方政府对产业转移的企业或项目，在原地的环境标准执行情况进行信息查询，对有严重违法违规的污染企业采取更加严格的审批程序，对这类企业原则是先进行产业的技术设备升级或更新，“先升级后转移”或“先升级、后生产”，将污染源挡在门外。
3.建立合理配置资源数据库机制。承接主体为转移企业建立资源利用数据信息库，掌握产业对当地资源的需求种类、需求数量与规模、开发利用效率等情况，针对转移产业转移与发展对当地资源的匹配和需求情况，制定承接产业转移资源匹配和供求规划，实现资源的合理匹配、节约和保护、实现资源效率最大化和发展循环经济的目标。
4.建立区域联防联控环境污染机制。鉴于当前我国的大气环境污染的严峻形势，中部、西部或区域内各省之间应针对区域的大气污染和水域污染采取联手共同应对的“联防联控”机制，互相通报环境信息，制定防治大气污染或水域污染的联防联控措施，预防区域环境风险自然转移，提高区域之间的环境合作意识，促进区域的环境质量的改善。
六、结论
解决好承接产业转移过程中环境保护问题，处理好资源环境保护与承接发展的科学关系，这是承接主体的任务，也是转移主体的责任。地方政府作为西部地区承接产业转移的政策制定者，在产业承接和发展的过程中，应该意识到强化提高资源利用效率和环境保护责任意识任重路远，如果将落后高耗能、高污染、高排放的企业承接进来、延续运营下去，今天东部地区的环境污染和环境危机就可能成为西部地区未来的现实。因此，在推进产业梯度转移、促进区域间协调发展的进程中，应该充分总结国内环境保护现状，借鉴发达国家经验，确立环境保护重点，完善污染控制原则，建立环境风险控制机制，最终走出一条低碳发展、绿色发展、环境友好、生态文明可持续的中国特色发展之路。
作者：刘晓峰
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