社会组织，特指在政府与企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特点的组织机构[1]。萨缪尔森（Samuelson）认为公共物品是指每个人对某种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少，具有非排他性和非竞争性[2]。
社会组织在政府无法满足不断增长的多样化和个性化的公共物品中发挥着非常重要的作用，不仅弥补了市场失灵和政府失灵，还可以保障公民的宪法权利，维持社会稳定。因而，相对于市场，社会组织在环境政策的制定中具有合作和民主优势；相对于政府则具有激励优势。
1. 社会组织参与环境政策制定的意义
1.1 有助于提高政策制定的质量
社会组织参与可以很好地抵制经济利益集团对政府的环境政策过程的控制，高素质的社会组织参与有助于提高政策制定的质量以及其合法性，有利于改善环境质量的同时实现其他社会目标。公开的、参与式的政策有利于鼓励大众广泛参与政府公共政策的制訂，培育他们的主人翁意识，增加对环境问题的认识及环境保护意识。具有合作优势、激励优势和民主优势的社会组织参与环境政策制定的功劳更是不可忽视的。
1.2 有利于推动政府环境政策制定进程
善治的本质在于公民利益、价值和权利的体现，但其实在以政府为核心的治理过程中，要实现善治，就不得不在政府主导下实现“自上而下”的参与型公民社会的建成，而作为具有高综合素质以及公众基础稳固的社会组织便是重要的载体之一。社会组织有着其独特的性质，在政治敏锐性不强的公共政策领域，一些社会组织通过自身活动积极地影响政府的政策。
环保民间组织（NGOs），在我国通常被定义为以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织[3]。进入21世纪以来，我国的环境民间组织不论在环保的范围上还是在活动方式上都发挥出愈加积极的作用，是中国和世界环境事业发展中无法忽视和替代的重要力量。
1.3 有利于促进价值的传播
对于贫穷山区的人们来说，现实要求他们只会先考虑眼前暂时的利益，而忽略了生存的长远发展方式，因此在很多贫穷山区，环境政策无法很好地适用与执行。那么，社会组织一个鲜明的特色就是起到了价值传播的作用。例如，民间环境保护组织“地球村”自成立之日起，就扮演了提倡绿色生活、倡导人们改变生活方式，对地球负责，对自己负责、引导人们对环境保持友好的角色。绿色理念的传播是环境政策制定和推行的又一助力器。
1.4 有利于及时监督政府和市场
在政府不合理干预的情况下以及政府的官僚主义和形式主义，一味注重形式而忽略效率可以通过社会组织发挥监督的作用，规范政府的行为。社会组织的发展能激励公民的权利意识，社会组织中的团体和个体都能通过政治、法律和社会的路径表达自己的利益，从而形成有效制约公权力的力量。同时，社会组织可以在市场失灵的情况下发挥自身的经济调节功能，维护自身利益。
2. 制约社会组织在环境政策制定中作用的因素
环保非政府组织（ENGO）已经在环境政策制定中发挥了日益重要的作用，例如“自然之友” 在1995年关注了如何保护藏羚羊的问题，在缺少政府支持的情况下转而寻求国际和媒体支持，引起强烈的关注和热议，最终国家林业局于1998年公布了《中国藏羚羊保护现状》白皮书，并于1999年实现了“可可西里一号行动”；2004年，自然之友和北京地球村等六家ENGO发起并组织了“26度空调节能行动”，这一行动持续了3年之久，2007年6月，国务院办公厅下发了《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》，要求所有公共建筑夏季室内空调温度不得低于26度[4]。
自然之友、绿家园、云南大众流域等ENGO通过采取提出政策建议、政策游说、借助大众媒体制造舆论等措施以表明反对怒江建坝工程的立场，最后使得怒江建坝工程暂且搁置，因此，这也被学界认为是中国大陆第一次ENGO对公共事件的政府决策产生影响。“自然之友”还结合自身的实践经验，积极向有关部门献言谏策，在《环境保护法》的四次修改中都有所参与；2016年“自然之友” 关于《海洋环境保护法修正案（草案）》提出了一系列建议，提出，在社会热切关注南海主权和海洋权益保护问题的同时，还要将重心放在漏油和污水直排等环境污染问题、以及赤潮和过度捕捞等生态平衡问题上，并建议全面修订《海洋环境保护法》。
但是，社会组织在环境政策制定中的作用发挥面临着以下一些因素的制约：
2.1 社会组织地位相对较低低、分量轻
按照目前的状况来看，我国社会组织，尤其是环保民间组织在环境政策制定和执行中产生了一定的影响力。截至2016年，全国共有环保民间组织7000多家，其中草根民间组织的占比过半，数量优势明显①。从理论上说，社会组织数量在不断增长，在环境保护、教育等活动以及政策制定过程中不遗余力，在促使政府决策朝着环境友好型方向发展中一马当先，社会组织应该可以在国家环境政策中担以重任。但在现实中，社会组织在环境政策中分量仍然不够，主要原因是目前在我国，实际上还没有转变政府大包大揽的局势，社会组织的地位得不到提高，分量较轻。
2.2 社会组织自身发展不成熟，专业性不强
从二十世纪九十年代起，政府对社会组织发展开始转变态度，社会组织获得了新的生存机遇，许多地方性和全国性民间组织逐渐建立和发展起来。但我国的社会组织起步晚、发展慢，加上没有相关法律的规范和引导，不少社会组织不仅没有成熟发展，有的还因此衰落、消亡。绝大多数社会组织自身发展跟不上时代的发展，也不能满足参与公共政策的制定过程，更缺少拥有专业知识的高质量人才，社会组织的整体专业性差已经成为目前最普遍的现象。
我国社会组织历史较短，规模不大，尚处于发展初期，业务能力不高，从而很难获得足够的自创收入；政府能力财政有限，社会捐助数额较小，因此政府组织无法筹集到足够的资金收入，在这基础上更难以发展壮大。在这个高速发展的时代，如果社会组织得不到发展，那么将难以适应时代的发展要求，一旦无法符合发展需要，将很容易被淘汰，更别说参与国家环境政策制定了。
由于社会组织具有非营利性、志愿性等特点，在吸收社会专业人才上存在很大的劣势。目前达到社会工作师执业资格水平的全国仅有1000多人。②人才的质量，直接影响到社会组织的整体质量，社会组织缺乏高质量的人才，则相对于其他便缺少了竞争力，不具有相应的优势，在这样的情况下，便难以担负参与环境政策的重任。社会组织之所以很难在环境政策制定中巩固地位，其中最重要的因素之一便是缺乏相应的高质量专业人才。
2.3 社会组织的参与渠道不健全
在现实实践中，社会组织一般是通过向人大代表、政协委员、工商联盟提供详细真实资料等合法途径，直接参与公共政策的制定，或者通过召开研讨会、参与听证会、法律诉讼、制造媒体舆论等间接途径参与，亦或是通过非法示威、恐怖活动等非法途径参与。社会组织通过这几种途径，很难向组织全面地表达民众的愿望、主张及其利益诉求，而第三种渠道不仅不能很好地解决问题，更会引起社会混乱等严重问题。
2.4 缺乏相应的法律制度
社会组织参与环境政策制定需要有相应的法律保障，这样公众参与环境保护的知情权、监督权、使用权和请求权才能得以实现。但是一方面，社会组织在中国出现的比较晚，加上不断变化发展，目前国家还没有一部成熟的、系统的、全面的法律来面对新形势下的社会组织进行有效監管；另一方面，在我国目前整个法律制度中，关于社会组织参与环境政策制定的规定相当缺乏和薄弱，关于社会组织参与环境政策制定的法律法规不完善，缺乏有效的监管机制严重遏制了社会组织在环境政策中发挥该有的作用。
3. 促进社会组织参与环境政策制定的建议
3.1 从政府角度
3.1.1 强化和完善相关法律法规
从一定程度上来说，社会组织已经在不断地参与到环境政策的制定、执行等各方面，但是由于政府各方面的规定和管制，甚至有些社会组织只是政府的附属品，社会组织真正在环境政策制定中发挥的作用却是少之又少，要想改善这一现状，最好的途径莫过于加强对社会组织参与环境政策制定的法治化，有了规范化、程序化的保障，社会组织参与性将会大幅度提升，及时为政府公共政策献言献策，有力地推动政策的快速制定和出台以及推行。
3.1.2 建立健全政府环境信息公开制度
政府需加强信息公开的程度，充分利用互联网等新媒介及时、准确地发布有关环境方面的信息，实现公众享有的环境知情权。环境问题是人类问题，但公众由于各方面因素的制约无法第一时间获取有关环境方面的各种信息，这个时候如果政府不及时对信息进行公开，不仅会使民众不满，甚至会导致环境问题的恶化。因此，建立健全信息公开制度、提升政府在公众参与方面的回应度、建设政府的公信力是促进社会组织参与环境政策制定的关键所在。
3.1.3 促进环保非政府组织的考评机制的制度化
可以通过政府、公众、相关专家以及大众媒体等对环保非政府组织的各方面考量、评价、打分等机制，选出几个符合要求的、具有一定权威和典型代表性的社会组织优先参与到国家的相关部门和机构中，如：环保部门、政府决策机构。并在其中能享有旁听、提问和发言不等的资格。只有当社会组织切实参与到政府政策制定的过程中，才能真正地行使话语权，说出社会公众的心声，提出公众的意见，从而推动政策的合理化和民主化，促进政策质量的提高。
3.1.4 大力推动电子政务的发展
随着互联网的高速发展和普及，发展电子政务对社会组织参与环境政策制定具有极大的促进作用。一方面，在环境政策制定中运用电子政务可促进政策的民主化和科学性；另一方面，电子政务所具有的及时性、快速性可以增强政府制定政策的效率，对公众的回应性和公开性以及公众对政府制定政策的监督。
3.1.5 政府正确引导社会组织发展
一个组织是由具有不同年龄、性别、家庭背景、职业、受教育程度、社会地位、环境偏好、责任意识的个体组成的，每个个体之间都有着巨大的差异性，随之就会有不一样的发展趋势。因此为了提高社会组织整体的综合素质水平，政府应该正确引导社会组织的发展，发挥各方面的宣传作用，通过电视、广播、报纸、书籍以及互联网等新型新媒体平台传播和普及环境知识，引导社会组织中的每个成员都树立正确的社会价值观、世界观，使社会组织得以健康快速发展。
2.2 从社会组织角度
2.2.1 提高自身的环境意识
自身环意识的高低直接影响到社会组织在环境政策制定中的作用的发挥，提高环境意识是关键，首先要通过学习与环境有关的知识以加强理论素养；其次可通过加强环境宣传以激发公众的环境责任感和主人翁意识。只有社会整体的环境意识提高了，才会更积极主动地参与到环境政策中来，因而在这个过渡的过程中，对环境政策的执行力和认同感自然会增强。
2.2.2 建立健全人才机制
人才是社会组织得以发展的根本动力，前面说到我国社会组织普遍缺乏高质量的专业人才，因此，为了更好地发展社会组织，建立健全社会组织的人才机制迫在眉睫。一方面要加强组织人力资源的开发，另一方面要大力引进专业人才加以培养，提升组织成员的综合素质能力，培养专业素养强的人才，从根本上解决人才缺失问题，为有效参与环境政策制定提供优质的后备力量。
2.2.3 完善组织自我管理机制
从社会组织的公益性特征来说，加强组织的自我管理机制不仅是对组织成员负责，也是对社会大众负责，同时在参与公共政策制定时，更是对政府负责的表现；从社会组织的非营利性特征来说，社会组织加强内部的监督机制，保证自身各方面的公开性和透明性，有助于提升组织的自我管理能力和公信力；完善自我管理机制是组织适应市场的竞争机制，加强自身竞争力，有效参与环境政策制定的重要前提。
2.2.4 加强业务能力，拓展融资渠道
社会组织受各方面原因的影响，可以动员的社会资源十分有限，大多数社会组织都存在经费短缺的问题，这就直接制约了我国社会组织有效参与环境政策制定，发挥其公益性的作用。因此，社会组织加强业务能力，拓展融资渠道对社会组织的可持续发展和保证其独立性、公益性具有十分重要的意义。
3.结束语
社会组织已然成为了推动中国环境政策制定的重要力量，是弥补市场失灵和政府失灵的重要机制。环境政策的制定模式正在发生改变，朝着愈加开放的方向发展。在应对日益严重的环境问题时，政府已经意识到社会组织、公众参与的作用，并正发生着有效的合作互动关系。但在现阶段，仍然还存在一系列的因素制约着社会组织在环境政策中发挥其作用。因此，要解决我国的环境问题，推进我国环境快速向环境友好型发展，政府和社会组织应积极采取措施，促进社会组织对环境政策的参与，以更加有效地发挥社会组织和政府之合力，加快促进“美丽中国”目标的实现进程。
参考文献：
[1] 王名.社会组织概论[M].北京：中国社会出版社，2010：6.
[2] 萨缪尔森.公共支出的纯理论[J].当代世界经济研究，1999（8）：326.
[3] 国家环保总局.中国环保民间组织现状调查报告[J].学会，2007（2）.
[4] 26度空调节能行动.百度百科http：//
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