本文以民国史上使用时间最长的国家根本法《训政时期约法》为考察对象，从此部约法的出台缘起、文本内容、运行效果等方面揭示民国宪法性文本制定和宪政运行的复杂面相，阐析民国出现宪法与宪政严重脱节问题的内在原因。
宪政是一种通过制定宪法划分政府和个人行为的界域，以实现对国家政权的限制和人民权利的保障的制度。1887年，学者黄遵宪在其《日本国志》一书中首次将“宪政”一词引进中国。宪政的初始环节就是制定一部合乎民主政治要求的宪法，“宪法”一词早在《国语》中就出现了，“系指一般的法规而言，与今人所谓法者约略相当”。
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1908年清政府仿照《日本帝国宪法》颁布《钦定宪法大纲》，从此“宪法”一词在中国就成为国家根本法的专用词。在民国三十八年间，制宪活动和宪法文本层出不穷，光北洋时代制定的宪法及宪法草案就有十余部之多，宪政发展进程却极其迟缓。1931年公布的《中华民国训政时期约法》沿用到1948年国民政府“行宪”，是民国史上使用时间最长的国家根本法，但没有使中国从训政向宪政顺利过渡，反而造成了国民党统治的合法性危机。从此部约法的出台缘起、文本内容和运行效果可以透视民国宪政很大程度上停留在文本层面的内在原因。
一、约法出台的缘起
孙中山在《建国方略》中初步将国家建设分为军政、训政、宪政等三个阶段，明确提出“训政时期为过渡时期，在此时期内施行约法，建设地方自治，促进民权发达”。 1928年8月国民党二届五中全会决定在训政时期颁布约法，但次年国民党三大正式确定“总理所著三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲及地方自治开始实行法为训政时期中华民国最高之根本法”。 这一决议案等于否定了二届五中全会颁布约法的决议。
三全大会最重要的内容是通过了“关于治权集中中央纳诸国民政府由五院掌理和政权由国民党最高权力机关代表国民行使之决议” ，由此确立的国民党的一党专政引起了社会舆论的不满。1929年胡适在其主编的《新月》杂志上发表的《人权与约法》一文中说道：“我们要一个约法来规定政府的权限，过此权限，便是‘非法行为’。我们要一个约法来规定人民的‘身体、自由及财产’的保障”。 罗隆基在《论人权》一文中也指出“争人权的人，先争法治;争法治的人，先争宪法。” 由胡适、罗隆基等人发起的“人权与约法”的争论给国民党造成了颇大的社会舆论压力，使约法再次成为一个热点问题。
同年，汪精卫、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等结成反蒋同盟，在北平另立中央，为迎合社会舆论，号召颁布约法。汪精卫在“约法宣言”中说：“苟无根本大法以规定政府当局与人民之关系，则政府必流于专制，而民主政治终未由养成。” 反蒋派在中原大战中溃败之后，其约法起草委员会迁入山西太原，很快颁布了《太原约法》。蒋介石为稳固中原大战后的统治地位，于是年5月匆忙召开国民会议并通过了《中华民国训政时期约法》。
晚清以来社会舆论的力量逐渐增强，《训政时期约法》是知识精英呼吁约法的社会舆论压力所催生的，反蒋派和南京中央的约法争斗加剧了这一舆论压力的强度。民国时期宪法性文本的不断出台，很大程度上都是由社会舆论所推动而非由于宪政实行条件的成熟，代表这一社会舆论的就是曾留学西洋的自由主义知识分子。
陈独秀曾言：“吾国欲图世界的生存， 必弃数千年之官僚的专制的个人政治，而易以自由的自治的国民政治也。” 但中国有着几千年的专制传统，民国时期缺乏迅速使个人政治过渡到国民政治的社会条件。另一方面，作为宪政动力群体的知识精英本身缺乏强大的力量。因而社会舆论压力只能推动政府出台宪法性文本，而无法真正保证宪政实行。
二、约法内容的评析
1931年6月，南京国民政府公布《训政时期约法》，共八章八十九条，对于训政时期的政府权限、人民权利、地方自治等均有规定。
第三章“训政纲要”中，明确规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”，这就以国家根本大法的形式确认了国民党的训政体制。在第七章“政府之组织”中，规定政府组织实行五院制，国民政府主席成为了凌驾五院之上的国家元首。在第八章“附则”中更明确规定“本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之”。从其公布直到现在都被认为是为国民党一党专政和蒋介石个人独裁提供合法性的工具，而其合理性却往往被忽视。
在第七章“政府之组织”中，规定国民政府总揽中华民国之治权，省置省政府，受中央之指挥，县置县政府，受省政府之指挥，明确确定了中央集权制度。当时对内要稳定秩序，对外要准备抵抗日本侵略，就需要建立强有力的中央政府，否则就无力改变当时四分五裂的政治格局，为经济发展提供稳定的外部环境，为国民提供最基本的安全保障。
在第二章“人民之权利和义务”中规定了人民发表言论、刊行著作、结社集会等各项自由，“非依法律不得停止或限制之”。这种采用法律限制主义的做法虽然遭到批判，但适应了维持社会秩序的现实需要。第四章“国民生计”包括发展农业、工业、矿业、交通、金融业，建立劳动保险制度，平抑物价等规定。第五章“国民教育”确立了诸如“男女教育之机会一律平等”、“已达学龄之儿童应一律受义务教育”等基本的教育原则。有关国计民生、国民教育的这些规定都具有明显的进步性。
西方宪政的核心是对人权的保障，而《训政时期约法》的核心在于维护政权和社会的稳定。综观整部约法，大部分篇幅是对国家制度设计的阐述，对个人的权利和自由的规定所占比重不大，这与自由知识分子追求的宪政相距颇远。国民党执政时代政局动荡，内有国民党派系斗争和国共对峙，外有日本侵略。民众对国家统一、社会稳定的企盼，远远超过了对民主宪政的诉求。训政的首要目标是确保现代化进程中社会的稳定，也存在将国家导入宪政轨道的可能。仅从文本层面对约法作为一党专政和个人独裁提供合法性的指责，可能有失偏颇，关键还要观其实际效果。
三、约法运行的效果
国民党的训政面临着恶劣的政治环境，无法集中力量进行国家建设和民主训练，训政中关于人民的权利和自由、国计民生、国民教育以及地方自治的规定并没有真正落实。
早在1929年和1930年，当时的贪污腐败、派系倾轧和管理无能再也掩饰不了，南京政权就不再能得到民众的支持。 对于反对者和批判者，国民党采取了严厉的政治镇压，并披上了合法的外衣。《训政时期约法》赋予国民党对该约法的解释权，因此制定相关法律限制人民的自由权利并不违背约法。自南京国民政府建立到抗日战争爆发之前，制定和颁布的限制或剥夺人民种种自由权利的法律、法规、条例就达十种之多。
国民政府实行一系列有利于经济发展的措施，使得农业、工业和交通运输业得到了发展，国家财政收入也逐年增加，但国民政府仍是入不敷出，军费与债务占去了财政支出的绝大部分，因而没有能力为社会提供更多的福利和保障。对于广大的农民，连年的征战使农村经济遭到破坏，兵差负担和军事摊派成为农民的沉重负担。因此，虽然国民经济逐步发展，但人民的生活并没有得到明显的改善。
训政时期的主要内容之一是地方自治，包括调查人口、清理地亩、办地方自治学校及其它事务。尽管国民政府投入了大量的人力物力，但由于经费和人才缺乏、地方政府缺乏有力的引导，地方自治的成效甚微。“回顾过去成绩，全国一千九百余县中在此训政将告结束之际，欲求一达到《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作”。
国民党政权无法处理各种现实危机，统治效力低下而使得这部约法无法长久存在下去，训政的合法性逐渐丧失。民国许多宪法性文本往往都由于政治人物和政治势力缺乏强大、稳定的实力，无法保证自身主导的宪法性文本发挥真正效力。
《训政时期约法》的出台受到了国民党内部斗争的影响，生效之后依旧摆脱不了派系斗争的阴影。由蒋介石主导的约法和其后不久于1931年6月修改的国民政府组织法不仅明确规定国民政府主席对内对外代表国民政府，而且赋予了国民政府主席广泛的官吏任免权。然而同年12月蒋介石被迫第二次下野，反蒋派上台后立即修正国民政府组织法，削弱了国民政府主席的权力，改由行政院长负实际政治责任。由此观之，约法作为根本大法的效力往往因各种政治需要而被普通法所侵蚀。民国时期几乎所有的宪法性文本都受到政治斗争的影响，或为适应各种政治需要，工具性倾向十分明显。
四、结语
综上所述，民国之所以出现宪法与宪政严重脱节的现象，主要是由以下因素造成的：
第一，宪政实行缺乏稳定的政治环境，政治权力周转过快。无论北洋时代还是国民党时代，政局始终动荡，武力主导了民国政治的发展。政治人物和政治势力由于缺乏强大、稳定的实力，无法保证自身主导的宪法性文本发挥真正效力。
第二，由于长期的专制传统，群众不具备民主意识和经验，其对社会稳定和生存保障的诉求远超过了对民主的诉求，因而宪政缺乏群众基础，仅靠自由主义知识分子这一本身缺乏强大力量的群体来推动。
第三，民国宪法的工具性倾向明显，宪法性文本往往成为打击对手、扩大自身权力的工具。由于政治形势的变化，并为适应政治人物和政治势力的各种政治需要，宪法性文本的更替自然成了常态。宪法性文本出台的频繁，恰恰反映了民国实行宪政缺乏稳定的环境和其他应具备的条件，因而民国宪法和宪政的疏离便在情理之中。
作者：吴鹏 来源：法制与社会 2016年25期
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