[摘要]本文主要对东亚模式中的政府主导作用进行了分析。由于战后东亚国家的市场不健全,东亚政府的主导作用曾使落后的东亚各国和地区创造了“日本崛起”、“四小龙腾飞”等一系列世界经济发展史上的独特景观。但是随着亚洲金融危机的爆发,“政府失效”凸现出来,因而对政府主导作用需要重新定位,这也是政府职能演变的历史逻辑。
[关键词]东亚模式 政府主导作用 强政府 政府失效
东亚国家在20世纪下半叶以来的相当长时间内实现了经济高速增长,引起世人注目,东亚地区的发展道路、发展模式,便成为国内外学者讨论的热点问题。东亚模式是指战后东亚一些国家和地区——日本、新加坡及韩国、中国和港台地区以及马来西亚和泰国等的发展模式。这些国家的发展战略有许多共同的特点,并且都取得了引人注目的成就。“政府体制论”认为,东亚经济的发展关键在于有强力政府的主导作用。政府主导作用的涵义即政府以较高的“政府强度”及政府能力,实现有利于推动经济增长和缓解随之而产生的各种社会、政治、经济压力的制度创新,制度供给,而且以较高的“政府质量”,有效地确保了各种制度安排的顺利实施,从而有利地推动了经济增长和工业化进程。
一、西方经济理论对政府主导作用的分析
政府行为与市场经济发展的关系,是经济学形成体系至今一直存在的中心议题,围绕这一议题存在着以下几种截然不同的观点:
1.政府是“守夜人”。政府作为“守夜人”的主张最先是在英国提出来的,其基本的内容是政府只管“法律和秩序”,保护以私有财产为核心的生命、自由等权力。wWw.lunwen.net.cn对这一理论进行系统研究的是古典经济学的创始人亚当•斯密,他对政府行为的研究是以经济自由主义为前提,他认为,只有充分发挥“看不见的手”的作用才能提高个别资本的使用效益,才能促进整个社会利益的提高。斯密认为政府有三项职能:保卫本国不受侵犯、保护社会成员的财产和人身不受他人侵犯,建设和维护一些公共工程和公共事业。因此,在斯密的理论中,政府的责任就是“守夜人”,没有必要干预具体的经济行为。斯密的经济自由思想在19世纪得到了进一步系统的阐述,其中李嘉图、萨伊、穆勒的贡献最为著名。政府“守夜人”理论之所以长期为人们所普遍接受,关键在于它适应了19世纪中期以后资本主义发展的现实,适应了资产阶级反对封建主义和重商主义限制的要求。西方各主要资本主义国家正是在自由放任理论的指导下,相继完成了产业革命。然而,正是产业革命的完成及其对社会生产力的巨大推动,发生了否定政府“守夜人”理论的资本主义经济危机。
2.政府是“看得见的手”。20世纪20年代末至30年代初的西方资本主义世界经济危机,使西方主要国家百业萧条,物价猛涨,失业严重。面对这种局面,政府“守夜人”理论显得苍白无力。与此同时,凯恩斯在1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出了与之截然不同的政策结论,这就是放弃自由放任原则,扩大政府功能,实现政府对经济活动的全面干预和调节。由于凯恩斯的政府干预理论是在抵制经济自由主义的基础上提出来的,所以后人把政府干预与市场机制相对照,称之为“看得见的手”。西方各国在凯恩斯理论的影响下,加强对社会经济生活的干预,这一时期的政府干预范围如下:(1)对收入分配进行干预,以缓解分配不均;(2)通过制定和推行反垄断法,抑制垄断势力的发展;(3)支持公共部门和特殊产业的发展;(4)稳定和促进经济增长。战后西方国家政府干预经济的实践证明了凯恩斯理论的正确性,肯定了政府“看得见的手”所起的积极作用。凯恩斯主义暗含着这样的假定:国家是社会的法人代表,政府能够体现人民的意志,代表全社会的利益,政府行为目标就是社会福利函数最大化。按照这一假定,市场会失效,但政府不会失效,当市场失效后,政府的干预是合理的。但是,在现实中,政府能够达到这样的境界吗?
3.政府是“球场裁判”。德国弗来堡学派创始人瓦尔特•欧根,在多数西方国家盛行凯恩斯主义的同时,提出了著名的“社会市场经济理论”,概括市场经济理论中政府职能有三个方面:保护自由竞争、总体调节经济过程、创造社会经济基础和稳定条件。许多崇尚经济自由的经济学流派,纷纷主张限制政府那只“看得见的手”,从而形成了人类历史上第二次经济自由主义思潮。但与斯密的“自由放任”不同,他主张政府的适度干预。
二、东亚市场不健全,需要强大的政府来主导
东亚国家和地区市场发育不健全主要反映的是生产资源或要素的稀缺,本质在于制度的稀缺。因此,东亚政府的主导作用就是积极参与市场形成,做出有效的制度安排。政府通过某些制度创新,培育和扶植起一批实现政府经济规划的市场主导力量,如财阀或公营企业,战后韩国与日本的“官民合作”机制,就是一个很好的证明,政府依靠这种体制,使经济得到了迅速发展。因此,政府主导不但没有防碍,而且有助于企业的经营和发展。
从东亚地区的经济发展实践来看,东亚权威式的政治体制及市场发育不健全的体制和条件下,政府的作用必不可少,这两方面也是政府干预经济的前提条件。那么东亚政府究竟如何起作用,其干预的方式与途径是什么?
首先,东亚国家相对来说都是强政府,它们具有如下共同特征:(1)政府行为的最高价值是经济发展,政策的目标由增长、生产力和竞争来界定;(2)政府对私有财产和市场做出承诺并依此限制自己的干预;(3)政府依靠一个由许多精英组成的经济官僚机构指导市场;(4)政府还通过许多制度和机构与私有企业进行协商和合作,并将此当作制定和实施政策的依据之一。
其次,东亚国家和地区的中央政府都设有专门性经济官僚机构,它们的职权范围广,责任大。政府对市场的指导主要是通过这些机构实现的,这些机构是政府的核心。因此,东亚经济的发展正是在这种体制和环境中获得成功的。
三、政府主导到“政府失效”——亚洲金融危机中韩国“政府失效”的原因与表现
第一,政府主导活动超过了一定的“度”,导致“政府失效”。韩国实施的是政府主导型金融体制:政府一方面对金融机构及其经营活动进行过度干预;另一方面,对其实行严格保护,防止其倒闭。由于政府的这种保护,银行没有风险意识,同时对大企业集团贷款时缺乏商业导向。大企业集团,为了实现规模扩张,极力利用银行贷款,常常拖欠银行贷款。这种“官制金融”体制还导致了严重的腐败现象。因此,韩国金融机构不是在自由和公平竞争的环境中而是在政府主导下运行的,这种体制是产生金融危机的根源。
第二,政府“强力权威”的扩大导致了 “政府失效”。韩国在最初的发展过程中,依靠强力政府权威作后盾,为韩国经济发展赢得了相对稳定的环境,也取得了理想的预期效果。但是这种强力背后的不稳定性显示出韩国强力权威的弊病,导致“政府失效”。如韩国金融危机中,大企业应该向本国银行求援,渡过难关。但是,韩国传统的政府与银行、财团的关系被无情切断,企业无法继续利用政府与银行的支撑,不得不直接面对财务危机,最后只能破产。
第三,政府官僚体制的膨胀导致“政府失效”。韩国在历史上形成了庞大的官僚机制,是韩国模式成功的重要原因。但是,随着韩国现代化的推进,韩国的政治、经济、文化结构发生了很大的变化,要求民主体制要进一步的发展。因此,进入发达国家行列的韩国,只有民主才能保证现代化的成功,在爆发金融危机之后,官僚体制严重阻碍了经济的发展。
四、历史地、辩证地分析东亚政府的主导作用
1.金融危机爆发之后,要历史地看待东亚政府作用。东亚地区的社会结构造成了东亚权威主义的政治体制和强大的政府。这种强政府在一定阶段是社会经济发展的稳定因素,因此,东亚政府的主导作用是东亚经济发展必不可少的条件,但是,随着环境与条件的改变,这种政府主导作用又成为经济发展的不稳定因素,尤其在金融危机爆发之后,这种不稳定因素更加突出。
2.东亚“政府主导”模式中的政府作用并没有失效,但要重新定位。亚洲金融危机爆发之后,人们对“东亚模式”提出了疑问,焦点是政府的干预问题。任何一种模式都不是完美无缺、一成不变的,我们评估“东亚模式”不应以一国标准来论其长短。在金融危机中,不能因为政府某些产业政策和发展战略的误导,就彻底抛弃和削弱政府的主导作用,这是片面的。在完善市场机制的同时,政府应积极加强宏观调控。发展中国家的市场机制不够完善,“市场失灵”比较严重,因而需要政府的宏观调控干预经济,这就使得政府要不断提高自己对经济的管理能力。处理好政府与市场的关系,仍然要遵循“市场办不好政府办”的原则,与此同时,应该把充分发挥市场机制的作用作为调整的主要目标。
总之,应历史地、辨证的看待东亚地区政府作用。从“东亚模式”中的政府主导作用可概括出政府职能的两重性:“市场失灵”需要政府直接参与经济,“政府失效”又需要减少政府对经济的直接参与调节。因此,政府职能体现在“市场失灵”与“政府失效”的互动之中,时而加强,时而减弱,从而构成政府职能演变的历史逻辑。
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[5]亚当•斯密.国民财富的性质和原因研究[m].北京:商务印书馆,1999.
[6]凯恩斯.就业、利息和货币通论[m].北京:商务印书馆,1999.
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