关键词政策性农业保险;发展现状;存在问题;建议;安徽
近2年来,安徽省政策性农业保险业务拓展和风险保障成效显著,银保合作支农业务发展较快。由于现行制度安排的过渡性和阶段性特征较强,农业保险需求不足和供给短缺并存的市场失灵问题突出。要实现“治理农业保险市场失灵,支持农业产业化和农业制度变迁”的战略目标,需在建设社会主义新农村的宏观视野下,确立财税、风险规划、风险分担等一系列制度,推动政策性农业保险的改革突破。
1安徽省政策性农业保险发展现状
1.1政策性农业保险试点工作加快
2007年8月,安徽省启动能繁母猪保费补贴工作,政策性农业保险试点正式开始。2009年2月,省农险办印发《2009年政策性农业保险工作要点》,试点工作全面推开。目前,全省17个市全部参与试点,保险对象以农户为主,龙头企业及专业合作经济组织占近10%。试点品种包括水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母猪和奶牛。
1.2政策性农业保险制度框架基本确立
保险模式上,种植业为保险公司与地方政府联办、风险共担,养殖业为保险公司在政府保费补贴基础上自主经营、自负盈亏;机构选择上,省政府组织公开招标,确定由国元农业保险股份有限公司和中国人民财产保险股份有限公司安徽省分公司经办,各市地选择一家机构协商签订承保协议;保费负担上,由中央、省、市、县财政分险种按一定比例提供财政补贴;工作推动上,省、市、县成立农险办公室实施督导组,建立财政、农业、保监、宣传、水利、气象、民政等部门参与承保、理赔工作机制;考核措施上,将农业保险试点工作目标责任制和激励机制相结合,充分调动地方政府、保险公司和农户参与的积极性;保险资金管理上,养殖业保险按照《金融企业财务规则》,种植业保险实行市级统筹、专户储存、封闭运作、财政监督的管理机制。
1.3农业保险的社会稳定器和经济助推器作用显现
主要表现在以下几个方面:第一,利益受损的农民基本生活水平保持稳定。第二,放大财政补贴资金效应。第三,银保合作带动信贷资金支持“三农”发展,多数地区开发了小额贷款保险产品。第四,试点工作推进程度适应区域经济发展水平。
2农业保险市场失灵存在的问题
2.1经办机构承保能力有限,试点品种和保险责任范围较窄,难以满足农户的保险需求
(1)保险机构组织体系尚未健全,受灾认定和理赔效率较低。人保安徽省分公司仅在部分地市设立了农业保险部,国元农业保险公司也只在少数重点乡镇设立农业保险服务部,与业务拓展需求差距较大。养殖业理赔受人员和经费限制较大。平均每个县业务人员仅3~5人,很难及时赶赴现场查勘定损;业务费用核定较低,每头能繁母猪平均出险费用核定不足40元。种植业理赔方面,农作物受灾程度短时间内难以确定,理赔速度较慢[1-3]。
(2)试点品种较少,保险责任范围和保障金额有限。政策性险种主要集中于种养业,具有地方特色的优势产业如蔬菜、水果、鸡养殖等尚未列入试点;部分险种保险范围较小,保险金额较低。
2.2农民收入水平较低,农业保险有效需求不足,农业保险宣传推广效果与预期目标差距较大
(1)农户保险购买力有限,政府保费补贴未能解决保费支付难题。农业灾害频繁、风险大,保险费率高,投保农业保险的预期收益有限,农户参保积极性不高。
(2)农业保险专业性强,需多部门配合持久深入地宣传推广。当前,农业保险宣传推广效果与预期目标存在较大差距,农户保险认识深度亟待提高。
3农业保险市场失灵的原因
3.1缺乏有效的法律支撑,社会预期不明确导致改革推进难度较大
目前,政策性农业保险制度仅列入各级政府的工作报告和规范性文件,尚未出台法律法规对其进行规范。政策性农业保险的组织体系、业务范围、经营管理、费率厘定、赔付标准、优惠政策等缺乏法律依据,不利于其业务的持续健康发展。
3.2高成本约束,政策性农业保险推广进展缓慢
(1)地方财政对现行制度安排感到压力较大,地方财力不足成为制约农业保险发展的主要因素。政策性农业保险试点推进过程中,地方政府财政提供部分保费补贴(种植业补贴45%,养殖业补贴30%);保险超赔资金(扣除种植业保险巨灾风险准备金历年结余)由市、县政府和保险经办机构按协议规定承担。中央财政对种植业和奶牛、能繁母猪养殖分别提供35%和50%的保费补贴,但保费补贴政策尚未实现制度化。实际运作中,财政补贴资金按季到位率较低,保险公司垫资现象普遍[4-5]。
(2)农业保险经营成本较高,保险公司持续运营压力增加。省内2家保险公司按政策性农业保险保费收入的15%提
取展业费用,政府未给予资金支持;税收方面,对种植业和养殖业保险业务免征营业税,暂无其他税种的减免政策。
3.3巨灾风险准备不足和再保险机制缺失,系统性风险难以得到有效分散
(1)巨灾风险准备金制度初步建立,但资金积累较慢,难以覆盖全部风险。保险机构按当年种植业保费收入的25%提取种植业保险巨灾风险准备金,其中40%上划省级保险机构开设的种植业保险巨灾调剂资金专用账户,由省级保险机构和省财政厅共同管理。
(2)区域性灾害气候易形成系统性风险,无法在投保人或保险标的间分散风险,需要再保险机制分散风险和弥补损失。
3.4制度供给的时滞较长,使政策性农业保险制度变迁进程延缓
部分地方政府尚未制订政策性农业保险的长期规划,相关部门尚未给予政策性农业保险足够支持和配合。同时,农业保险制度涉及政府相关部门、农业生产经营者、保险机构和信贷机构等各方利益,涉及立法、税收制度变革和财政补贴问题,需在实施中协调相互关系,而制度设计到具体实施阶段又需经历较长时间。
3.5农业风险区域规划缺陷及农业保险专业人才缺乏,信息不对称问题较为突出
(1)农业风险区划工作尚未启动,农业保险费率厘定和调整难以充分体现农业保险的风险差异性。安徽省不同地区间农业自然风险级数相差数10倍,而农作物保险费率相差很小。风险较小区域的农户投保积极性较低,影响农业保险基金积累;高风险区域,在业务开展过程中,有可能产生逆向选择问题。
(2)农业保险涉及农业生产各阶段,风险判断、核保、定损和理赔难度较大,对农业保险专业人才要求较高。目前,各地承保机构人员普遍较少,多数乡镇未设置营业服务站,使正常的业务开展存在困难。国元保险和人保公司承担政策性农业保险的员工多为其他岗位转来或新参加工作者,单一型从业人员多、复合型人才缺乏,已成为制约农业保险快速发展的重要因素。
3.6现行的资金管理方式不利于政策性农业保险的可持续发展
保费资金市级统筹,不利于农业灾害风险在更大范围内分散,降低了综合赔付能力;监管难度和管理成本增加,易出现道德风险;再保险公司不接受以市为单位购买再保险,通过再保险分散巨灾风险难度加大。同时,农业保险保费资金只能存放在银行专户,资金收益相对较低[6]。
4建议
4.1加快农业保险立法进程,形成可预期的农业保险商业化运行环境
明确农业保险的性质、范围、经营方式、政府职能作用、经营主体资格、会计核算制度、财政补贴、税收优惠、业务监管等,实现政府支持农业保险发展制度化、规范化、长期化。
4.2完善巨灾风险保障机制和再保险体系,探索农业巨灾风险证券化途径,运用市场手段化解农业系统性风险
各级财政建立巨灾风险准备金,中央、省、市、县级财政每年按一定比例安排巨灾风险准备金,逐步拓宽资金筹集渠道;探索建立再保险体系,对政策性农业保险的再保险经营主体给予相关支持,实行税收优惠和经营管理费用补贴政策等;开发区域产量期权合同,实现风险的有效定价,在竞争性市场上全面分散农业巨灾风险。
4.3推动农村保险经营主体发展,加大农业保险展业和产品创新力度,规避道德风险和逆向选择
(1)通过市场化手段合理选择农业保险经营机构,形成农业保险经营主体多元化的格局。加快农村保险中介机构发展,依托农村基层组织和农技人员,通过信用社、农技站、邮局、畜牧站等中介代理农业保险,扩大、延伸农业保险的营销网络。
(2)依据动态调整机制,不断扩大政策性农业保险产品体系。按照不同的补贴标准,逐步将蔬菜、鱼、水果、鸡养殖等纳入政策性农业保险范围。研究实施农村保险方案,将农机险、农村机关事业综合财产险、农村建房险等逐步纳入以险养险范畴。
(3)合理设计保险合同,增加合同的多样性,并通过规定免赔款条款、共保条款和无赔款优待条款,降低道德风险和逆向选择程度[7]。
4.4建立财政金融等多部门协作支持机制,充分调动保险机构和农户的参与积极性,解决农业保险生产和消费的双重外部性问题
(1)逐步建立健全农业风险区域规划和评估机制,通过建立相关数据资料库,较为科学地把握、评估农业生产的风险程度。
(2)实现财政补贴的制度化和差异化[8]。在补贴方式上,根据不同地区、不同险种采取弹性灵活的标准,以体现风险级差;优化财政补贴机制,减少补贴环节,提高时效性;加强资金使用监督,提高资金使用收益。
(3)对保险公司开办农业保险业务予以管理费用补贴和免税等优惠政策[9]。
(4)与农村金融机构合作,开展“政策性保险+信贷”、“政策性保险+利率优惠”、“政策性保险+农民合作组织+贷款”、“政策性保险+龙头企业+农户”等银保新品种。对投保农户所需贷款在同等条件下实行贷款优先和利率优惠,通过业务创新拓展农业保险市场。
5参考文献
[1] 刘江林.对加快农业保险发展的思考与建议[j].金融与经济,2008(9):87-88.
[2] 杨新华.安徽省农业保险萎缩的原因分析[j].特区经济,2008(12):79.
[3] 陈璐,宗国富,任碧云.中国农业保险风险管理与控制研究[m].北京:中国财政经济出版社,2008.
[4] 冯文丽.中国农业保险制度变迁研究[m].北京:中国金融出版社,2004.
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[6] 孙访竹.发展我国政策性农业保险的问题及对策微探[j].商场现代化,2010(18):171.
[7] 刘艳芳.兴城市政策性农业保险工作实践[j].农业经济,2010(6):40-41.
[8] 林楠.福建省政策性农业保险的实践与思考[j].现代农业科技,2010(10):388-389.
[9] 徐友苗.探析铜陵县政策性农业保险推行中存在的问题[j].商场现代化,2010(17):173.
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