[论文摘要]小额信贷在上世纪70年代发端于孟加拉国，它是满足贫困人口信贷需求的一种信贷方式，贷款对象仅限于贫困人口，额度很小，无需抵押通过提供小额信贷，帮助贷款人经营小本生意，受到了贫困人口的热烈欢迎，并迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家，成为一种非常有效的扶贫方式。我国是农业大国，农业在国民生产中占据着重要的地位，要想使中国经济有质的飞跃，就必须要首先发展农业。但由于农民作为一个阶层来讲整体上还是不富裕的，缺少发展农业生产的基本资金，因此，要发展农业生产，首先必须解决的资金问题。故而对农民的小额贷款制度就显得尤为重要。因此，如何从法律的角度完善农村小额信贷制度，用法律的手段解决这一制度在运行中出现的问题，是保障这一制度在中国能否继续发展的关键，是促进农业经济发展的动力。
一、完善农村小额信贷法律制度的重要意义
小额信贷是指专门向低收入阶层提供小额度的持续性的信贷服务活动，它是小额信贷机构基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。…主要解决的是农户贷款缺乏抵押担保的问题，从而解决农户贷款难的问题。国际上目前公认取得成效的小额信贷项目多开始于20世纪70年代到8o年代，实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非政府组织。金融机构主要包括国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行和非政府的小额信贷项目演变成的股份制银行。
我国的小额信贷服务开展较晚，始于20世纪90年代，首先由非政府组织试验其次是政府推广发展到今天的正规金融机构介入。现在服务机制正在逐步完善阶段，服务范围正在向城市扩展，但主要还是以服务“三农”为主。目前我国小额信贷主要有七种存在方式：
第一类，农村信用社发放的农户小额信用贷款和农户联保贷款。它是为解决农户贷款融资困难问题，政府要求农村信用社对农户发放的小额信用贷款，属于正规金融机构的一种金融工具这也是目前农村小额贷款业务最普遍、农民较容易贷到款的形式，这种形式采取“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管理办法。并且要求农贷农用，否则信用社有权取消其贷款资格。
第二类，国家开发银行和农业发展银行管理并发放的扶贫贴息小额信用贷款，它是政府实施的小额贷款扶贫项目。
第三类，邮政储蓄银行的小额信贷。这类小额信贷一般基于借款人的存单为抵押，因此风险相对较小，但是由于邮政储蓄银行本身的网点分布特征，这种小额信贷有可能成为占据主导地位的小额信贷形式之一。
第四类，非政府组织(包括国际机构或者外国机构援助、半政府机构资助类)项目小额信贷。这类项目小额信贷，有项目期限，是中国人民银行监管领域之外的金融活动。
第五类是央行试点的商业性的小额贷款公司。这些公司一般在工商部门注册，不吸收公众存款，只进行贷款业务，所针对的业务对象也不是一般的农户，而是中小型的乡村企业。
第六类，私人建立的在区域内进行一定程度吸收公众存款的小额信贷机构。
第七类，农村民间的资金互助组织和村镇银行所进行小额信贷。这类小额贷机构现在只存在于银监会的试点框架中，为数极为有限。党的“十五”大以来，国家更加重视“三农”问题。“三农”问题是关系我国改革、发展和稳定大局的重大课题，如果得不到很好的解决，极有可能导致我国改革开放大好局面毁于一旦。
近年来，随着农村经济的发展，以及农村信用社社会职能和经营理念的转变，农村信用社逐步的加大了农村小额贷款的投放力度，使贷款投量逐年加大，贷款覆盖面逐年扩大，贷款种类逐年拓宽，为农村经济建设做出了突出的贡献。好的发展必须有理论的支撑，然而，大多数学者都是从社会、经济、金融方面来研究农村小额信贷的问题，如早在l939年著名的人类学家费孝通先生就在他所著的《江村经济》中提到过农村信贷问题并加以研究，“物品、劳务和少量的钱可以不付利息，短期地向亲戚朋友借用”。中国农业大学教授何广文先生，在其所著《中国农村金融发展与制度变迁》中也对农村小额信贷制度绩效问题进行了深刻的分析，并从金融的角度对农村小额信贷发展模式提出见解。随着2o06年诺贝尔和平奖得主穆罕默德·尤努斯在京演讲，公众的目光又投向了孟加拉国这个成功实施小额信贷的国家，并将孟加拉乡村银行的小额信贷与中国的小额农贷进行对比，在中国掀起了研究小额农贷的热潮。
从多方面对小额农贷进行研究，对小额农贷的发展固然是好的，但是如果忽略了从法律的角度来解决农村小额信贷出现的问题，对小额农贷的发展还是不利的。目前我国缺少对农村小额信贷制度法律上的研究，农村小额信贷行为缺少立法规范和法律的监督，加之已颁布的法律之间还有不少冲突，这些冲突制约着小额农贷的进一步发展。因此，加强、完善农村小额信贷的法制建设，以法律的手段规范农村小额信贷行为，不仅有利于对农村小额信贷市场的保护，从长远来看，更能优化农村金融环境，有效地保护我国农村金融市场和小额信贷利益相关人的利益。
二、农村小额信贷法律制度的现状及其存在的主要问题
(一)农村小额信贷法律制度的现状
农村小额信贷制度，在我国的发展不过二十几年历史，由于时间很短，全国范围内只制定了《农村信用社农户小额贷款暂行管理办法》、《农村信用社农户小额贷款指导意见》两个专门规定，除此以外，并没有形成自身的法律体系，大部分是由实施农村小额信贷制度所在地的小额信贷机构根据政策颁布自己的规则。如：《哈尔滨市中小企业及农户小额信贷管理办法试行》、《昆明市小额信贷扶贫实施细则》、《云南省小额信贷扶贫管理办法》、《广西壮族自治区小额信贷扶贫实施管理办法(试行)》等。但随着农村金融的发展，农村金融流通速度加快，各地方虽然是根据国家政策制定小额信贷的规则，但由于地区差异，乃面会有规则上的冲突，因此急需制定关于小额农贷的专门的规则，形成有关小额农贷法律制度的专门的体系，这样才能为农村金融创造良好的条件，促进农村金融的发展。
(二)农村小额信贷法律制度存在的主要问题
1、农村小额信贷机构处境尴尬
我国小额信贷的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。在我国广泛存在的大量小额信贷机构中，除了那些以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷之外，大部分小额信贷机构的处境都十分尴尬。其中最为关键的一个问题是，现有的小额信贷机构没有获得明确的合法地位。
小额信贷需要商业化运作才能持续，即，使小额信贷的运作与商业银行的存贷业务相同但现有的商业银行法除农信社和国家规定的金融机构外，并不适用大部分类型的小额信贷组织。小额信贷组织究竟是商业性的还是公益性的并不明确。去年年底，在央行推行七家“只贷不存”小额贷款公司试点改革之后不到一年，银监会发布了《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出农村金融市场开放的试点方案，并于前不久批准内蒙古、吉林、湖北、四川、青海和甘肃等六个试点省(区)的村镇银行。但在北京大学农村金融研究所所长王曙光看来，央行和银监会都在其试点方案中回避了现有信贷机构尤其是非政府组织小额信贷机构的合法性问题和监管问题。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。
2、不良小额农贷增多引发的法律问题
目前，社会信用环境还没有根本好转，农村更是社会信用环境建设的薄弱环节，全面推行小额农贷后，几年内，各地发生的不良小额农贷的程度在增大，而且很不平衡由于小额农贷主要用于农业生产，而农业受自然气候因素，市场因素等影响，加上分散、小本的农户资金积累不多，一般都为投保，抗风险能力较弱，存在较大的经营风险隐患。特别是养殖等行业，受自然灾难或市场风险影响后，多是血本无归，因此，信用社的债权就越来越存在追索难，起诉难，执行难的问题。
首先，农村信用社诉讼费用逐年猛增。由于不良小额农贷的不断增多，农村信用社尽管没有足够得人力、物力去一一跟进，但还是要尽最大的努力将贷款回收，为此到最后不得不将不良小额农贷的贷款人送上法庭，用法律手段维护自己的利益，但是随着不良小额农贷的增多，农村信用社为此付出的诉讼费用也是逐渐增多的，不利于农村信用社的管理活动的发展。其次，执行物实际变现金额逐渐降低。农,fj4,额信贷本来就是针对穷人的一项制度，无须抵押担保，一旦出现不良农贷，即使法院判决农村信用社胜诉，对农民财产强制执行，但是农民财产的变现能力还是值得质疑的。再次，案件积压严重。虽然这种现象不仅是出现在在处理不a4,额农贷的问题上，但由于我们的法律资源是有限的，本着公正、公平、正义的法律理念，对处理一个案件都要投入一定的人力、物力，不良农贷的案件逐渐增多，使法律资源的分配出现了缺口，从而使大量的案件积压。案件的积累，不仅影响法院的工作，它的直接受损者还是债权人的利益，因为很明显处理案件的时间越久，债权人的损失就越大。
3、私下转让贷款证引发的法律问题
小额农贷信用贷款证是农户据以借贷的一种书面的法律凭证。农村信用社先对农户进t-y,f~用等级评价，评到信用等级的农户发放贷款证，一户一证，凭证发放贷款，并且不同信用等级可借贷资金的数额不尽相同。根据《贷款证管理办法》第二十条“贷款证不得出借、出租、转让、涂改、伪造。”得规定，贷款证是不能被出借、出租、转让、涂改、伪造的。但是目前，一些农户本来并没有实际借款的需求，但为了满足一些难获得贷款农户的私下借贷的需要，出于人际关系或别的原的考虑，存在着贷款证持有人去贷款，然后将贷款转借他人的情况。又如有的农户未评到信用等级，就向有证户借贷款证获取贷款，或者是有的农户虽已评上信用等级，但仍不能满足需求，也像其他有证户转借贷款以证获得更多的信用贷款。结果是，信用社的工作人员找贷款证持有人归还贷款或收取利息时，才发现实际用贷款的人不是贷款证持有人，而且，他们不完全协助信用社回收贷款成本。
这实际卜也是债权、债务的问题。农信社是债权人，贷款证持有人是债务人，但存实际操作中，持有贷款证的农户并没有实际使用资金，不是实际的债务人，于是，在农信社要求行使债权人权利的时候，贷款证持有人就以自己没有实际使用资金为由，拒绝还款，这就增加了信用社回收贷款的困难。
4、冒领或套取小额农贷进行赌博或其他非正常行为
发放农村小额贷款的主要目的是为了帮助资金短缺的农户发展生产经营，从事劳动生产，农户所得到的小额信贷只能用于其申请的目的(发展农业生产、经营)。但在现实生活中发现，少数信用观念差的农户会钻小额农贷优惠政策的空子。在农业世界，由于农村社会治安综合治理工作难跟上，少数农民喜欢赌博，其赌博的资金来源，往往因为其有小额农贷的贷款证，从信用社贷款而获得。因为他们知道，小额农贷干丁优惠的利率，借款手续简便，无需担保和抵押。根据农户信用的等级的不同，可获得不同数额的贷款支持，年内可以周转使用。如果农户能还部分利息，还能通过更新借款手续，拖延借款的归还日期。信用社很难把握农户是否是冒领或套取小额农贷，进行赌博或从事其他非正常行为。如果这些农民赌博输了，也会找些由于生产经营不善或农产产品销售不佳，造成贷款难以按期归还的理由，是信用社的贷款质量受到影响。如在江西省安福县的洲湖镇，就有农户贷款2000元用于赌博并输了，还有农户借款8000元，久拖不还，现在已产生利息8000余元，虽然该乡信用社已向司法部门提出诉讼，但由于多方面的原因，并没有得到实际的司法效果。
5、信贷机构工作人员不按法定程序操作
随着经济金融立法的不断完善，金融机构运用法律武器，有力地维护了自己的合法权益。但是个别金融机构为严格遵照信贷操作规程办理信贷业务，为自己的工作留下了隐患。有案例为证：某村民甲某委托好友乙某用乙某得贷款证到信用社帮助借款2000兀，当时甲某本人未到信用社，由乙某带甲某的私章和身份证来办理贷款，借款凭证上由乙某签字。借款到期后，信用社多次找甲某履行还款义务，但甲某声称自己并未借款，不承担偿还责任。
法院审理认为，原告信用社在发放这笔贷款是，经办人员没有坚持信贷原则，没有按照规定的程序办理、审查相关手续就发放了贷款，原告要求被告偿还借款的理由不充分，故对原告要求被告偿还本息的主张不予支持。通过这个案件，不难发现，金融职工队伍的素质不够高，缺乏贷款证只能使“一户一证”不能“外借、出租”的常识。其次，内控制度不健全，事后监督不力。即使存办理手续时未能及时发现问题，在事后的业务审查中为什么同样没有发现问题呢?再次，职工缺乏廉洁奉公，不徇私情，坚持原则，按规章办事的敬业精神。农村地区，由于地方狭小，农户与借款单位的工作人员难免会有人情上的交集，但不能就因为是“人情”的原因而损害单位的利益，这是不允许的。
三、解决农村小额信贷法律制度中存在问题的对策
(一)适当放宽对农村金融市场的准入
如文章前面曾提到过，我国小额信贷的发展还处在一个比较初级的阶段。除以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷外，大部分小额信贷机构的处境是十分尴尬的，问题的关键是明确现有的小额信贷机构的合法地位。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。因此，尽快制定关于小额信贷机构的法规或部门规章，确立现有小额信贷机构的法律地位，是我国小额信贷事业长远发展的基本制度前提。
现有的商业银行法并不适用于人部分类型的小额信贷组织。因此，在未来将要制定的法规或部门规章中，应该针对不同的小额信贷机构采取不同的监管模式。对于农村信用社和银行类金融机构，因该严格按照银行法的规定办事，对于国家扶贫项目的小额农贷，严格按照扶贫政策。目前，同家的政策是，小额信贷机构“只贷不存”，但，随着经济发展，经济学界也存断讨论，是否小额信贷市场化、商业化会更有力于小额信贷的发展，如果小额信贷机构在贷款规模、资产质量、风险控制体系、吸收公众存款规模、内部治理结构等方面达到…定的条件之后对于非金融机构和政府扶贫项目的小额信贷机构而言，应适当放宽对小额信贷的准入制度，即小额信贷组织进行自愿性注册(适用于不吸收公众存款的小额信贷机构)或强制性注册(适用于吸收公众存款的小额信贷机构)，要求注册的小额信贷机构进行定期的信息披露，并指导和鼓励小额信贷机构建专基于风险的内部监管体系。
(二)加强对小额信贷贷相关立法及对小额农贷的业务与法律宣传
随着小额信贷在¨}]国的发展，我们明显的感觉到小额信贷立法的缺失已经阻碍了它的发展，应该加快对小额信贷的立法速度，使之制度化、体系化。此外，为推广小额信贷，小额信贷机构工作人员应该明确向农户宣传小额信贷的性质、贷款程序和法律责任，讲解小额农贷机构的经营特点，使农户明白“有借有还，再借不难”的道理。通过大力宣传相关法律知识，摆事实，讲道理，增强农户的法律意识，形成“讲信用”的自我约束力。
(三)健全农户信档案，动态管理信用等级
小额信贷机构应根据借款人的素质、经济实力、资金结构、履约情况、经营效益和发展前景等因素，评定借款人的信用等级。评级可由小额信贷机构独市进行，内部掌握。评级后，小额信贷机构评定小组应定期深入村组，调套分析农户的资信状况变化，实行信用等级动态管理，健全农户信用档案，对农户信用己发生明显变化的，要重新核定信用等级，及时变更相应的贷款授信额度，奖优限劣。
(四)规范操作程序，加强贷后管理，切实防范和控制贷款风险
小额信用贷款涉及面广，工作量人，在操作过程巾，小额信贷机构应一丝不苟，认真对待。发放小额信贷是，要严格检查农户的身份证件、贷款证、股金证和个人私章，依照《合同法》的规定，完善签订借款合同的必要手续，强化对借款人按贷款合同履行义务的约束，采取有效突进，防止农户间随意出租、出借或转让贷款证。
推行农户小额信用贷款是项新的工作，有的信贷员片面认为，小额信用贷款是上级要求推行的，带有“政策性”色彩，并免予贷款管理赔偿责任，故而放松对农户小额信用贷款的管理。其实，这种想法是十分错误的，推行小额农户信用贷款的根本目的是为了增加农户贷款有效投入，帮助农民增收致富，因此必须切实加强农户信用贷款的管理，着力提高农户小额信用贷款的质景。农户小额信用贷款由于以《信用贷款证》发放贷款，简化了贷款手续，因而在贷款的实际对象、金额、用途的审杏上比较宽松，容易出现出借贷款证、贷款用途转移、贷额偏高或偏紧等情况。因此，信用社的信贷员在贷款发放后，要深入借款农户，了解农户的生产经营状况和贷款的真实使用情况，确保贷款按规定用途和要求使用。凡发现信用贷款转借他人、移用等不正常情况的，要及时采取相应的制裁措施，包括取消信用户资格、强制收回贷款等，以有效地控制信用贷款风险。
(五)加强社会综合治理，促进小额农贷良性循环
首先是农村乡镇的党政组织，特别是公检法部门要加大执法力度，通过强有力的行政、经济、法律手段，坚决治理整顿赌博活动与其他社会陋习发生。认真开展农村普法教育和信用乡镇、信用村组、信用农户的评比工作，配合信用社制止农户逃废金融债务。其次，地方政府应健全农村信息服务、样板工程、技术培训等体系，为农户提供产前、产中、产后优质服务，促进农产品和养殖优质开发和上生产，加快农民致富，从而间接的提高小额信贷的贷款回收。
小额信贷对国际而言还是新兴事物，目前中国农村小额信贷也还在不断的完善发展中，在这个过程中，法律的规范与保护当然是必不可少的，由于中国社会主义初级阶段的特殊的国情，又没有什么现成的得经验可以套用，我们只有在发展的过程中不断的发现问题，解决问题，完善农村小额信贷法律体系，促进农村小额信贷发展，维护农村金融稳定。只有这样，才能从根本上促进中国经济的发展，维护中国社会的稳定。
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