论文摘要:农村社会养老保险是我国养老保障体系的重要组成部分，关系到农村老年人老有所养、农村社会和谐稳定和城乡社会公平等问题。宝鸡市是陕西省农村社会养老保险制度的试点市，结合实际建立了符合西部地区农村现状的养老模式。通过对宝鸡市农村社会养老制度的研究，提出了进一步完善的对策措施。
党的十七届三中全会明确指出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是在认真分析我国当前经济发展水平和人民群众现实需求的基础上，立足经济社会全面协调和可持续发展，对加快建立与经济社会发展水平相适应的社会保障体系提出的明确要求。宝鸡市在中省劳动保障部门的高度关注和精心指导下，从农村群众最直接、最现实、最迫切的养老需求出发，立足实际、着眼长远，创新思路、大胆实践，启动了农村社会养老保险试点工作。2007年上半年在全省率先出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，从2007年7月1日起开展新型农保试点，被国家劳动和社会保障部列为全国惟一的新型农村社会养老保险试点城市。截止2008年底，全市共有216个村开展了试点，参保人数达到25.1万人，养老覆盖率达到25%,全市5.1万名60岁以上农村老人每月领到了60元养老金。宝鸡市新型农村社会养老保险试点工作被人力资源和社会保障部誉为“宝鸡模式”，并向全国推广。wwW.lunwen.net.cn
一、宝鸡市实施农村社会养老保险制度的主要做法
1.参保范围:凡具有本市行政区域内农业户籍，年满18周岁以上、且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民均可参保。暂不具备条件参加其他社会养老保险的乡镇企业职工、进城务工经商的农民，也可参保。
2.统筹层次:实行县级统筹。根据全市各县区经济发展不平衡情况，由县区一级统一政策，统一组织，统一管理，确定统一的财政补贴标准。
3.筹资办法:养老保险费除个人缴纳外，有条件的村(组)集体经济组织，对参保人员给予适当补助。市、县(区)财政对参保人员给予补贴(进口补)，补贴标准(进口补)为市财政每人每年巧元，县(区)财政每人每年不低于15元。财政补贴及村(组)集体经济补助标准随经济发展适时提高。完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费由市、县(区)财政按各承担一半的原则全额补助。提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助。
4.级费方式和标准:可能按月、按季或得按年缴纳，也可以一次性缴纳。符合参保条件人员，每人每月按当地农民人均纯收入的10%-30%缴费，随着经济发展和农民人均纯收入增长可适时调整。全市目前平均缴费水平均缴费水平为245元/年。18至44周岁缴费年限为15的以上;45至59周岁缴费年限为60减制度实施之日本人年龄;60周岁以上只参保不缴费。
5.养老待遇:由政府养老补贴(基础养老金)和个人账户养老金两部分组成。计发办法:养老待遇=政府养老补贴(基础养老金)+个人账户储存积累总额139(139是国家根据200()年全国人口平均寿命计算的每人享受养老保险的平均月)。现阶段政府养老补贴(基础养老金)标准为:60周岁以上每人每月60元;由市、县(区)财政各承担50%;根据当年实际需要分别列人市、县(区)财政预算。建立待遇调整机制，养老补贴(基础养老金)随经济发展适时调整。
6.享受条件:具备以下条件之一、且其符合参加社会养老保险条件的家庭成员(配偶、儿子、儿媳、上门女婿及配偶)，均已按规定参保并正常缴费，可享受养老保险待遇。(1)参保缴费起始日年满60周岁以上人员;(2)参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保并足额缴纳相应年限的养老保险费，且年满60周岁的人员;(3)参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保且缴费年限在15年以上、年满60周岁的人员。
7.个人账户:为每位参保农民建立养老保险个人账户，实行实账管理。个人账户包括:(1)个人缴纳的养老保险费总额及其利息;(2)村(组)集体补助总额及其利息;(3)财政补贴总额及其利息;(4)其他收人及其利息。
个人账户的储存额利率根据人民银行同期公布的城乡居民一年期定期存款利率确定，每年结算一次。个人账户中个人和集体缴费储存额可以全部转移或继承。
8.基金管理:新型农保基金县级为核算单位，政府财政养老补贴(基础养老金)与个人账户养老金分开管理。政府财政养老补贴(基础养老金)主要由市、县业务部门按照预算、核定、发放过程实现管理。市、县(区)财政部门按人力资源和社会保障部门编制的新型农保基金预算安排资金，确保按时足额发放。个人账户养老金纳人社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。按照社会保险基金管理有关规定，严格执行财务制度，在国有商业银行存为定期存款或购买国债，确保基金安全完整和保值增值。
9.组织管理:新型农保由市、县(区)、乡(镇)三级人民政府负责推行。市劳动和社会保障局负责政策制定和监督指导;县(区)人事和劳动社会保障局负责组织实施和监督管理;县(区)农村社会养老保险管理中心(以上简称农保中心)负责政策宣传、业务培训、养老保险费汇集、参保及享受待遇资格审核审批、养老金支付、个人账户管理、基金及档案管理工作;乡(镇)人民政府负责本行政区域内宣传动员和组织实施工作，具体业务由乡(镇)劳动保障事务所承担;村民委员会负责本村新型农保组织实施，村劳动保障服务站统一办理参保登记手续，组织缴纳保险费和参保及待遇享受人员增减变化初审上报。
二、宝鸡市农村社会养老保险制度存在的主要缺陷
1.待遇标准比较低。在现行的农村社会保险体系中，农民投保缴费很低，宝鸡市规定为农民人均纯收人的10%-30%。在选择缴纳保费问题上，基本上都选择了保费最低的10%的投保档次，如果考虑管理费银行利率调整私通货膨胀等因素，巧年后得到的保障远远低于当地农民人均纯收人，可能难以满足老年农民的基本生活需要。
2.级费设计缺乏弹性。在调查中我们发现，部分18-44同岁的农民认为缴费期过长，即使早参保，政府养老补贴也是同一标准，没有体现出因缴费期长而产生的待遇差别，影响到这一群体参保的积极性。同时，就是目前实现的缴费标准、农村的贫困人口仍然无法按时足额缴纳，使其游离养老保障之外。
3基金运营收益率低。基金是农村养老保险制度乃以推行的物质基础，只有确保基金保值增值才能使农村养老保险制度得以正常运转。目前宝鸡市在基金运营上选择了存人银行的做法，这些增强了基金的安全性，但银行存款利率较低，单一采取这种方法获得的收益率低，随着通货膨胀压力的增大，基金有隐形损耗的可能，难以应对老龄化加剧后养老金待遇支付剧增而导致的支付风险。
三、完善宝鸡市农村社会养老保险制度的政策建议
1建立农村社会养老保险制度的长效机制
一是多元筹资机制。筹资关系应当在明确农民个人缴费的同时，政府财政给予补贴，采取相对稳定的责任分担机制。在农村集体经济力量强劲的地区，应把集体补助作为筹集资金的重要渠道。要通过设立农村养老保障单独预算，确立财政资金在农村养老保险中的公共财政责任。多方筹资机制应确保农村养老保险制度财务的可持续性。
二是高效的运行机制。按照“谁管理、谁负责”的基本原则.明确社会保障部门的管理主体地位，建立社保稽核、银行代征的农村养老保险费征收机制和统一的基本养老保险经办机制。同时，建立以主管部门行政监督为核心、立法机关与司法机关监督为两民办、其他相关利益主体充分有效参与的监督体系。这种监管机制应确保养老保险制度的高效运行，并有利于推行行政问责制。
三是合理的待遇确定机制。养老金待遇确定应以维护老年人基本生活为原则，有效控制不同群体的养老金待遇差距。应当在充分考虑养老金替代率的基础上，与个人缴费情况直接挂钩。在多元制度框架下，还应当设计养老金待遇的分段计算与合并发放机制，把养老金标准与当地农村居民的生活水平和物价指数挂钩，保障劳动者在流动过程中养老金权益不受损失，保证老年人的生活质量。
四是社会化的养老服务机制。建立独立的养老社会化发放机制和养老服务社会化供给机制，确保养老金按时足额发放和高质量养老服务的有效供给。
2.完善农村社会养老保险制度的立法
法律强制性是社会保险的本质特征之一，只有通过立法，才能保证农村社会养老保险具有足够的法律地位和强有力的法律保障。虽然2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，对社保基金的投资管理人、社保基金的委托投资、收益分配与使用作出了明确规定，但具体落实到农村社会养老保险基金的法律法规与配套政策体系却比较少，2008年12月全国人大办公厅公布了《中华人民共和国社会保险法(草案)》，但在基本养老保险中对农村社会养老保险对农村社会养老保险并未涉及。缺乏法律依据，政策不统一、不稳定直接制约着农村社会养老保险制度的建立和完善。因此，笔者建议尽快制定一部专门的《农村社会养老保险法》，主要内容应包括:(1)农村社会养老保险的定义、地位、基本原则、适用对象;(2)国家(政府)、集体和农民个人的权利和义务;(3)农村社会养老保险的组织、管理和监督;(4)养老保险费的缴费办法:(5)养老保险待遇的确定;(6)养老保险关系的变更;(7)争议处理及法律责任。
3.最大限度实现养老基金保值增值
为达到社会保险基金保值、增值的目的，根据发达国家对社会保险基金的投资经验，一般是对社会保险基金进行多种投资项目。概括起来主要有六种形式:除我国常用的存银行和购买国债两种方式外，还包括直接以银行家身份出现，向需要资金的公司贷款;成立基金会，购买公司股票和公司债券;投资不动产，直接取得经营权，以获得收益;对被保险人及其家庭提供消费性贷款服务。
根据投资组合原则要求，我国养老保险基金的投资组合选择应该将一定数量的资金在不同的资产，如到期日、流动性、收益率和风险性不同的资产之间进行合理配置。由于养老保险基金在时间和数量上具有刚性，所以必须有一部分资产具有一定的流动性，以用于短、中期养老金的支持。但是，这部分资产的保值增值能力较差，防范通货膨胀风险的能力也较差。因此，又必须有另一部分资产进行收益性最大、风险性合理的储备性投资。这部分资产在养老保险基金中所占的比例最大，期限最长，收益率最高。为此，可考虑:一方面根据资金的可用程度和可用期限，合理安排养老保险基金投资的短期、中期和长期项目;另一方面进行组合投资，合理安排国债、货款、现金、投资基金及不动产等项目的比例。因为各类投资项目的安全性、收益性、流动性各异，进行合理的投资组合有利于规避风险，提高投资收益。与此同时，可考虑通过直接或间接的渠道，将养老保险基金投资于证券市场，以期获得高收益，但必须在保证有充分支付能力的情况下方能进行。
农村养老保险属于政府行为，因此，为保证农村养老保险事业健康发展，国家对农保基金增值可实行特殊优惠政策，比如，让利、计税、资助等。让利，是指凡投放国家银行的农保基金，政府应当根据财政状况和经济发展程度，给予偏高一些的储蓄利率。让税可采取两种办法:一是对超过个人所得税征收标准的养老金收人部分，给予免征;二是对农保基金的运营收益，免征任何税费。通过以上途径，可以最大限度地实现农保基金的保值增值。
4.加大对特殊群体的保障力度
特殊群体的出现是社会转型期的必然现象，他们受保障的状况直接反映国家社会保障制度的整体水平。本文所指的特殊群体包括:计划生育户、被征地农户、农民工、因病因残致贫返贫户等。计划生育户在控制人口方面为我国社会主义现代化建设做出了巨大贡献，目前国家对农村年满60周岁只生育一孩或生二女的农户一次性奖励的政策深得人心，建议不要将这笔钱一次性发放，可以用来为之办理养老保险。随着工业化和城市化的发展和西部大开发进程的推进，农村中出现了一批被征地农民。土地承载着农民就业和养老的双重功能，没有土地这些农民的养老就成了问题。宝鸡市已出台《被征地农户参加农村社会养老保险实施办法》，可考虑把土地补偿费的一部分直接用来为他们一次性办理养老保险，一方面避免了土地补偿费发放中间环节上出现问题，另一方面解除被征地农民的后顾之忧。目前西部农村农民因病因残致贫返贫的现象十分突出。建议每年由民政部门和社保部门联合对贫困户进行调查，特别是对因病因残致贫返贫户、孤寡老人进行调查公示后用政府出资直接为他们办理社会养老保险。
5.加强对农村社会养老保险基金的管理监督
首先，统一行政管理机构的设置，制定政策、规划，加强监督、指导，从根本上克服政出多门、各自为政等问题。其次，明确养老保险基金经办机构的性质。基金的经办机构其职能主要是收缴、核定、发放养老保险基金并做好相应的服务工作。再次，确保养老保险基金运营机构的条件。随着养老基金积累额的增大，基金营运职能是逐步从基本经办机构中分离出来，由独立的、市场化营运的基金营运机构负责，经金融管理机构审核后符合条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等都可成为养老保险基金的营运机构。同时，使养老保险基金投资机构选择权、基金保管权和投资营运权分属不同机构，使之互相制约和监督，有利于从根本上保证被保险人的利益。最后，强化养老保险基金监督机构的职能。强化内部监督的同时还要加强外部监督，财政和审计部门对养老保险基金营运负有重要的监督职能，要定期公布基金状况，同时，应设立由政府代表、参保农民代表、领保农民代表、人大代表、政协委员等各方面人士组成的养老保险基金监督委员会，对养老保险基金经办机构、营运机构的日常工作进行监督，防止养老保险基金被挤占、挪用、浪费，以提高其使用效益。
6.建立高效的信息管理系统
农村社会养老保险是全社会繁荣稳定的基砷和重点，直接关系到广大农民的切身利益。目前大多数地方仍采用人工管理的方式，信息传递程度慢、准确性差、反馈不及时，影响到体系的运作效率和效果。建议加快农村社会养老保险管理的电子化、信息化和网络化，建成后的信息管理系统与政府财政、经济管理、税务、金融、政法等系统互通，使政府部门能及时关注老百姓关于社保工作的意见和建议，使政府各管理板块能及时协调配合，为社会保障工作解决实际问题。
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