论文摘要:由于农村养老保障体系面临很多现实问题，应借鉴国际经验的基拙上针对这些问题提出对策。最终建立完善的农村养老保障制度，彻底解决我国农村社会养老保障问题。
一个国家或地区60岁以上的人口占其总人口10%就意味着开始进人老龄社会，这是国际上通行的标准。以此为标准，我国60岁以上人口在1998年年底就已占全国人口的10.2%，从而正式步人老龄化社会行列。由于城市化步伐的加快和农村劳动力的流出，农村人口的年龄结构更是出现“两头大，中间小”的局面，据统计，2001)年我国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人占7.360，预计到2030年6.64亿农村人口中，65岁以上的老年人口将达到17.39%，为1.29亿。
我国农业人口众多，但耕地面积有限，人均农业用地仅为1.17亩。且由于农业生产率低，农产品价格不合理，导致农业经营的绝对收益越来越低，甚至下降到亏本状态，农用土地的收益日益减少，农民生活保障的实际能力逐步下降。另外，一亩三分地的生活很多情况下是靠天吃饭的，而由于近年洪水、干早、台风、地震等自然灾害等风险事故的频频发生，已经给农村造成了巨大的损失，农民生活受到了很大的影响，我国一般年份的灾民就达1亿，重灾年灾民更可达1.5亿，农民依靠土地产出根本无法保障基本生活。
可是农村家庭保障功能的弱化趋势已经形成。首先，众多农村家庭成员平时进城打工赚钱，年节或农忙才返乡居住，聚少离多，久而久之，代际之间感情的纽带就难免松疏，或多或少一部分人的孝道也免不了因此而变质。“空巢家庭”中的农村老人在得不到子女帮扶的情况下，又无法像城市老人一样借助发达的商业、服务行业等便利条件进行自我帮助和照料。其次，随着计划生育政策的普及、深人农村后，农村家庭规模缩小，子女减少，而“四二一”式的家庭则逐渐增多—这就意味着，一个独生子女成年后将不得不为4-6位老人养老，这无论是在经济上，还是在时间和精力上都将是难以承受的。如果不及时、有效的解决这一矛盾，大多数农村家庭势必因此而不堪重负并进而引发一系列社会问题，动摇社会稳定的基础。再次，由于传统的价值观不断受到次效益主义、拜金主义、个体主义、消费主义等新的价值观的挑战和冲击，潜移默化之中，人们的家庭责任观念、家庭义务观念等都在不断更新、蜕变。于是.便不可避免地出现了一些注人重权力轻义务、重利益轻道义、重私利而轻群体利益，为逃避赡养义务而远离年迈的公婆、父母分家另过等一些与中规中矩的传统伦理大相径庭的想法和做法。
在这种背景下，面对着日益增多的农村老人，“谁为21世纪农民养老”也就成了三农问题中的一个必须正视的问题，而建立行之有效的农村社会养老保障制度也就随之提出来了。
一、农村社会养老保障制度的现实问题和国外经验
1.农村社会养老保障制度存在的问题。
虽然我国的农村养老保障制度自建成以来取得了一定的成就，但依然有许多问题有待解决。
第一，制度缺陷。中国农村养老保险制度已经经历了十余年的发展、调整与整顿，然而成效并不令人满意。截至2003年底，中国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9.75%降到2003年的7.06%，到2004年底，仅5378万人参保，205万农民领取养老金，这对于8亿多农村人口来说，无异于杯水车薪。而且人均保障力度明显不足，以1998年的数据为例，该年养老金领取者人均年养老金仅为42元，月养老金3.5元。
我国的农村养老保险制度模式主要有以下几个特点:一是基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，明确了个人、集体和国家三者的责任，突出自我保障为主的原则，不给政府背包袱;二是实行储备积累，建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短;三是农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动;四是采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。这是我国农村经济发展很不平衡所决定的过渡时期的工作方法，随着农村经济的发展，在有条件的地区将逐步加大政府推动的力度，以体现社会保险的特性。
但它的主要问题表现在:一是我国目前的养老保险制度“保富不保穷”。我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区.在经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益，这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则;二是我国目前养老保险制度实际上更接近商业保险制度。我国农村社会养老保险制度虽然坚持以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，明确了个人、集体和国家三者的责任，突出自我保障为主的原则，不给政府背包袱为基本的筹资原则，然而大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府实际上没有投人资金，农民基本上是自己交纳。这无疑弱化了保险的强制性和再分配作用。而社会养老保险制度的显著因素之一就是重新分配，它是养老保险制度与商业保险制度相比最主要的存在理由。
第二，政府责任未到位。一是相对于城市，政府对农村社会养老保障制度的建设存在比较严重的随意性，缺乏明确、合理的目标定位和稳定、渐进的推进措施;二是长期以来政府对农村社会养老保障的制度化建设的关注严重不足。至今没有比较稳定的制度规范;三是政府未能从社会公正的理念出发动态地考虑农村养老社会保障的建设及其与城市的衔接问题，非但未能对农村社会养老保障建设采取倾斜的投人政策，反而投人严重不足，造成农村社会要老保障与城市社会养老保障的差距日益扩大。目前，占我国人口总数80%的农村人口却只享受我国10%的社保基金，而只占人口总数20%的城市人口却享受了我国90%的社保基金，从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。如此失衡的天平极有可能增加社会的不安定因素。
第三，管理不规范。一是养老金管理体制不规范。我国农村养老保险制度更接近于商业保险制度，可它却缺乏商业保险运作的机制。目前农村养老保险基金的管理与营运在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才与管理制度都存在较大的缺失;二是管理效率不高。农村社会养老保障的行政管理和养老保障日常业务如资金的收取、运营和发放等等集于一身，管理效率不可能提高;三是城乡双轨并存。农村社会养老保障项目和城市社会养老保障项目至今仍采取城乡分割的管理体制，不利于通盘考虑城乡社会保障问题，实现社会保障的城乡统筹。
第四，政策不灵活。由于城乡二元结构的存在，决定了我国社会保障制度结构的二元化发展。这一点已经得到广泛的认可，然而我国国情中还有一点是地区发展极不平衡，中西部与东部的差距非常明显。根据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查，2003年底我国农村绝对贫困人口为2900万，其中西部12省为1698万，占全国的农村绝对贫困人口的58.6%。在现有592个国家级贫困县中，东部地区为72个，占12%，中西部地区为520，占88%。可见，现阶段在我国要想建立统一的保障体系是不切实际的，因而，政策缺乏针对性。
2.国外农村养老保障制度的经验
从欧盟国家农村养老保障制度看。虽然欧盟国家较早建立农村养老保障制度，但欧盟各国普遍建立社会保障的年代恰恰不是经济繁荣时期，反而是在大萧条时期。德国是最早建立农村养老保障制度的国家之一，但并不是因为当时的德国经济是世界最发达的，而是因为当时的德国政府为了取得工人阶级的支持和社会稳定。正如当年首倡社会保障制度的德国铁血首相傅斯麦所说:“一个期待养老金的认识最守本份的，也是最容易被统治的。卢海元等对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家作专题比较研究后认为，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。因此，在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似中国90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业占相同甚至更高比例、而且人均国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。可见，从经济发展水平来衡量，中国其实已经达到了在农村建立社会养老保险的条件，那种“为时过早”的观点是不适当的。
事物也是在不断变化，当前的国际农村社会养老保障也面临着挑战。由于工业化进程的完成，农村人口占各国总人口的比例逐步减少，农村社会保障制度一般纳人各国社会保障的总体框架，社会保障的覆盖面一般均在90%以上。然而，在众多发展中国家，农村人口依然占国家总人口数的大部分，再加上以社会保险为核心的社会保障制度框架，受二元经济结构的制约和社会保障运行机制约束条件自身的限制，现有社会保障制度的覆盖面非常有限。因此，如何解决发展中国家农村人口的社会保障问题，如何构建试和各国国情的、具有制度创新内涵的新型社会保障制度，已成为全球化经济与社会风险日趋凸显背景下的中心议题。
第一，人口老龄化的趋势已成为全球性趋势，据联合国预测，到2050年65岁以上的老年人将达到世界总人口的27%，而发展中国家将达到15%左右。所以，社会养老保障制度，尤其是农村养老社会保障制度的研究已成为全球关注的一项课题。而中国面临的问题尤其严峻，因为2040年，中国60岁以上的老年人口将占总人口的28%，老年人总数将达到3.97亿人，超过目前法国、德国、日本和英国的人口总和。
第二，经济全球化城为了推进各国现代化进程的催化剂，而由于发展中国家工业化和现代化的进程的完成还有待时日，故大量农村劳动者难以在短时期内进人城正的社会保障体系;但传统的土地保障、家庭保障又已日益不能发挥有效的保障功能，这就形成了发展中国家社会保障的巨大“制度真空”。这一矛盾的冲突对社会稳定和经济社会的协调发展无疑是一种潜在威胁。
第三，由于经济全球化使各国的传统文化与价值观念受到现代西方价值观念的严重冲击。以中国为例，如果中国长期历史发展进程积淀而形成的“尊老爱幼、邻里互助”的优良传统不能在一代又一代青少年中有效传承，自我中心主义、极端个人主义的价值体系如果不能得到有效抑制的话，既会对农村传统的社会保障制度尤其是养老保障制度带来严重的威胁，又会成为构建新型农村社会保障制度的潜在威胁。
因此，国际农村社会养老保障的改革出现以下特点:一是发达国家在为农村老年劳动者解决基本经济保障的同时，还围绕帮助老年人拓展服务领域，为其建构重要的社会保障服务项目。如通过进一步完善交通设施、完善老年公寓服务设施，动员ngo组织的志愿者服务活动，实施帮助老年人的行动计划，注重解决农村老年人交流与沟通渠道，为老年人提供精神慰籍及照顾性服务，在一定程度上缓解了老年人口的生活孤独问题。这种种的措施都表明，对于农村养老保障制度不应仅仅停留在物质帮助的阶段，精神上的帮助也应纳人其中;二是为了克服农村社会保障的覆盖面，国际劳工组织近年来发起了“扩大社会保障覆盖面的全球运动”，采取多种措施鼓励发展中国家深化养老保险制度改革，并在加快社会保障的扩面步伐方面取得了重要的成效。如南美通过实施政府征税养老保险计划，领取养老金的人数已超过有资格领取养老金人数的5%;印度实施由中央和州政府支持的全国养老保险计划，已为全国1/4的老年人提供养老金。这些数据表明，扩大社会保障覆盖面的改革思路及其政策实施效果，对解决农村社会保障问题发挥了重要作用，非常值得我国借鉴;三是为解决发展中国家农村社会保障问题，各国都积极探索着适合的方式。首先是农村纳费型养老保险制度，但将其运行良好的国家并不多见。因此更适合，并占主导地位的是非纳费型养老保险制度。以拉丁美洲为例，通过对其非纳费型养老金计划的发展状况及其消除贫困的效果的了解，我们便可看出非纳费型养老保险制度对解决农村养老保障制度所起的一定作用。
二、建立完善农村养老保障制度的对策
1政府责任到位
国内外经验都表明，只由政府承担起责任，充当起主导的角色，农村社会养老保障制度建设才有可能取得成功。
第一，政府应当担负起建立完善农村社会养老保障管理体制的责任。任何一项社会制度的建立与完善，都离不开相应的管理体制，农村社会养老保障制度的建立与顺利发展更需要比较健全的管理体制来推动。我国农村社会养老保障事业的管理长期存在着不合理问题，严重制约着其发展。政府应当从管理体制的内部构造与管理、基金运营及事务管理的分离、专款专用及专人监督等方面着手建立符合我国农村现状的养老保障管理体制。
第二，政府应担负起建立完善农村社会养老保障的监管机制。任何制度的执行，如果没有相应的监督体制，必然会引发一系列的问题。这主要是针对社保基金的运作与管理。在资金收缴的环节，要监管业务部门真正将符合条件的业务对象的经费如数收缴上来，同时根据例外情况，对相关业务对象实施经费减免;在资金运营环节，要监管业务部门将资金按规定比例投放到银行、债券、投资基金乃至股市。为确保资金的保值增殖，投资股市的比例应当严格限定，且尽可能由值得信赖的投资基金公司来运营。在资金发放环节，应监督业务部门将相关保障待遇按时足额发放。政府监管机构还应监督主管部门和业务机构的管理费提取是否超标、是否存在贪污浪费或挤占娜用现象等等。为确保农村社会保障资金的安全运营和保值增殖，政府还有必要鼓励并推动媒体和其他舆论机关实施舆论监督，以弥补政府主导的监管机制的不足。
第三，政府应该负担起国家对农村社会养老保障的财政责任。发展农村社会养老保障制度，需要大量的资金，而就我国农村的现实情况而言，大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，因此，由政府出面，负担其国家对其的财政责任是至关重要的。政府可以通过调整财政支出的结构，适当压缩部分行政事业的支出，增加农民的养老保障基金、变现部分国有资产以及部分国有资产等途径加大政府在农民养老保障上的财政支持，取之于民，用之于民。当然，仅仅依靠政府的财政补贴是远远不够的，而且长期下去会成为国家财政的沉重负担，对于我国经济的发展也是不利的。所以政府在兑现国家对农村社会养老保障的财政责任是应当从多方面寻求资金来源，力争取得双赢的局面。这会在下文的资金来源部分加以详细说明。
第四，政府应担负起加强舆论宣传和道德建设的责任，为农民提供良好的精神生活环境。正如前文所提到的，农民的养老保障，不仅需要经济上、物质上的保障，还需要精神上的慰籍。政府应当充分利用它的强制性，通过社会舆论向人们灌输“尊老”、“孝道”等中国传统美德，使人们树立养老、爱老的美德感，在全社会形成一种“养老”环境，让农民得到一个真正的颐养天年的晚年。另外，政府还应担负起如推动农村社会养老保障制度的立法建设、创建良好的适合农村社会养老保障制度运行的外部环境、把握正确的发展方向等方面的责任。努里扮演好主导的角色，完成市场无法完成的任务，真正体现“国家保障”和政府行为”的核心。
2.政策的公平
我国在社会养老保障制度建设上长期存在着重城市、轻农村的做法。这在政策的公平性上就体现为失衡的天平。当初为了加快工业的发展，牺牲了一部分农业的利益，农村“剪刀差”就是一个例子。一方面国家从农户手中强制性地低价购人农产品，并且对农产品自由贸易进行严格管制;另一方面，农户又不得不在国家管制地生产资料市场以高价购进工业品，化肥、农药、机械、良种、燃油等，这些都是自然经济没法自己供给的必需品。这样农业的生产剩余就在农户“少得”和“多付”的价格“剪刀差”下，从农业“泵”人工业系统中。人为的低成本给工业部门带来很大的利润空间，同时农业的发展机会在长期以来的高耗下榨尽。正是这种牺牲农业的工业发展带来了“城乡二元经济”的现状，也由此引发了如今社会养老保障的城乡二元发展。如今，工业化的发展已经到了一定程度，是否该是反哺农业的时候了呢?至少，在政策上，天平不应该再失衡，在社会保障上更该向农村倾斜一些，而不是80%的农民只享受10%的社保基金。
3.资金的来源
要建立农村社会养老保障制度，需要大量的资金支持，所以资金来源问题无疑是关键性问题。上文已经提过光靠国家财政补贴是远远不够的，下面就来探讨一下一些比较可行的资金来源渠道。
第一，合法开辟财源。国外的资金来源大多来自税收，除了一般性的税收，还有农产品消费税，如希腊一些国家还有专项所得税附加等税收。另外，还有受保人之间缴费的互济，即将收缴上来的经费在不同保险缴费者之间进行重新分配。这些都是值得我国借鉴的。我国目前正在不断减免农业税,2004年3月，国务院总理温家宝在作(政府工作报告》时说:“从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年将第一个百分点以上，五年内取消农业税。”这虽然减轻了农民的负担，从一定意义上实现了国家对农业的反哺，但如果可以把这部分农业税改为养老保障基金，应该可以发挥更大的优势，使农民从中受到更大的利益。由于税收具有强制性，还可以防止一些人只顾眼前消费，不能自觉自愿地为老年进行足够的储蓄，而在年老时成为社会的负担。还有，建议征收设会保障税，以调整贫富差距，充实农村社会养老保障基金。
第二，征用土地农民的“土地换保障”。在城市化过程中，大量农村土地被征用，但这部分土地的转让费农民却只拿到了一部分。按照我国现行征地制度贵定，政府先把集体土地变为城市土地，然后通常按照拍卖的方式出让，基本上是按市场价格出让，形成的土地收益都是暴利。建议将大部分土地转让费归还农民，并将其中一部分用于充实个人养老账户，用于农村养老保障基金。
第三，允许农村社会养老保障基金投资资本市场，以确保它的保值增值。农村养老保障基金也是一种长期性的后备基金”它不仅具有累计性的特点，而且在支出上具有刚性增长的特点“因此，在管理这部分社保基金时要确保其保值与增值须解决两个问题:一是确保基金安全;二是要确定基金的投资范围。基金统一与财政专户管理虽然可以规避投资风险，但很难真正实现其保值与增值的目的。从世界范围来看，养老金最终要进人资本市场进行投资，这已在世界各国形成了共识。事实上，世界上部分国家的养老金对股异扮资均占一定的比例。1997年，英国养老保险基金对股票的投资比例为72%,美国为61%，日本为52%，澳大利亚、荷兰、瑞士分别为43%,36%,18%"目前，虽然我国资本市场还存在很多制度缺陷，但是我们不能因噎废食，如果养老金投资的范围仅局限于国债和存人银行，养老金就无法资本化。因此，国家应该随着资本市场不断发展和成熟，逐步放松投资管制，建立养老基金进人资本市场所必须的基本组织结构和基础设施，使养老基金通过股票市场和其他有价证券市场实现保值增值。
4.东西部地区的差异及其政策的灵活性
中国东西部地区发展极不平衡的现实国情决定了我国目前还不可能建立全国统一的农村养老保障制度，应有相应的灵活性，针对发达地区与欠发达地区农村建立符合当地发展水平的养老保障制度。发达地区由于城市化进程快，有可能在短期内完成城乡社会保障一体化，建立一种如镇保的农民市民化保障制度作为过渡是比较明智的做法。以上海市浦东新区为例，浦东的城镇化率在1996年为40.8%,2000年达到54.4%,2005年预期达到71.9%。随着新区农村城市化和农民“市民化”进程的加快，直接导致了对社会保障服务的需求放大，这给尚在建设中的城乡一体化的社会养老保障制度带来了极大压力.针对这种情况.建立农民市民化的农民养老保障制度，使其与现有的农村养老保障制度、城市养老保障制度共同构成城乡社会养老保障一体化框架，为尽快完成真正意义上的城乡一体化养老社会保障做好铺垫。而且，这三种保障体系建构的意义在于农民市民化社会养老保障作为城乡式社会保障体系的“阶梯”，将农村社会保障和城市社会保障有机地联系起来，构筑起相互转化的途径。农民可以根据其经济状况选择农民市民化社会养老保障，享受较高的社会养老保障水平。
东部一些发达地区的农村，可以根据当地的发展水平，借鉴浦东的这种模式，为早日完成城乡一体化的社会养老保障制度做好准备。而一些欠发达地区甚至是贫困落后的农村地区，城市化水平还很低，要建立城乡一体化的养老保障制度还有待时日，因此，必然要采取与发达地区农村不同的策略。在欠发达地区及贫困地区农村，中央政府及地方政府更加必须发挥其社会资源的再分配功能，政府必须承担队伍自我保护能力的特定老人群体提供养老保障，也就是要通过上文提到过的非纳费型社会救助型养老金来进行。
在人口老龄化和经济全球化的背景下，对于我国这样一个拥有8亿农村人口的发展中国家来说，农村社会养老保障制度的建立与完善显得更加重要与紧迫。十六届五中全会上提出了建设社会主义新农村的号召，“三农”问题从基础问题变成了首要问题，又从首要问题变成了党的工作的重中之重，可见，我党和政府对农村问题的日益重视，已将其置于更为优先发展的战略位置，其中无疑也包括了农村社会养老保障问题。随着我国经济的不断发展，综合国力的不断增强，通过全社会的共同努力，协调合作，我国农村社会养老保障问题的建立与完善必将实现。
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