论文摘要:近年来，随着人口老龄化的快速发展以及由此引起的各种问题的出现，老年人的养老问题，尤其是农村老年人的养老问题受到了社会各界的厂泛关注，但政府和社会对农村老年人社会保障权益的重视程度还不够。因此，保护这一越来越庞大的社会群体的合法权益，建立完善的农村养老保障制度，已经成为政府和社会迫切需要解决的问题。
一、农村养老保障的基本现状
1.家庭养老占据着农村养老保障的主体地位
目前，我国农民养老所采取的主要方式仍然是以“孝文化”为核心、以血缘关系为纽带、以自我保障和家庭保障为基础的养老模式。但是，这种养老方式随着家庭结构的小型化、土地保障功能的弱化以及人口的老龄化趋势而受到越来越多的挑战。
2.养老保险覆盖面窄，保障水平低
养老保险是指从1991年开始，民政部门有组织地对农村实行的试点养老保障模式，但是，只有很少一部分农村老人享受到了这种养老保险。现阶段我国农村的养老保险是以“个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家给予政策扶持”的缴费情况。实际上，由于大部分农村集体经济发展滞后，集体没有足够的经济实力为农民缴纳养老保险，普通农民很难享受到集体的补助。因此，目前的农村养老保险根本不能解决农村老人的养老保障问题。
3.农民工以及他们家里老人的养老保障日益成为一个巫待解决的社会问题
数量庞大的农民工相继涌向城市，造成了越来越多的留守儿童和留守老人，许多农村老人不但没有得到应有的照顾，而且还在继续地尽着本该父母尽的义务。另外，农民工为城市的现代化建设做出了卓著的贡献，却没有享受到城市居民所拥有的种种社会保障。农民工远离土地、远离亲人，却没有享受到起码的劳动福利保障，尤其是女农民工没有生育子女的福利保障，农民工子女由于没有城市户口和经济条件的限制，不能和城里的孩子一样接受良好的教育，这种教育上的不公平让农民工子女在今后的发展和市场竞争中更是处于劣势。如此艰难的生存与发展环境，使农民工没有精力去考虑，也没有经济实力去购买养老保险，农民工的养老保障问题已经成为一个巫待解决的社会问题。
4.养老保险基金过于分散，管理费用高
养老基金有县级财政统一管理，财务制度滞后，高素质的财务人员缺乏，数量太小并且还经常出现基金挪用的现象;农村合作医疗基金管理混乱，中间环节太多，关键时候资金不能及时到位，运营效率太低;农村保险业务发展缓慢，保险机构管理不合理，部分乡镇工作出现了断档;农村养老保障工作存在着许多制度层面和实际操作方面的问题，有待各级决策部门随着社会主义市场经济的发展不断地进行制度层面的改革和实际操作技术方面的提高。
二、加强农村养老保障建设的重要意义
农村养老保障，涉及农村居民的切身利益，关系到农村社会的稳定，直接影响社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现。因此，加强农村养老保障建设，建立与我国国情相适应的较为健全的农村养老保障体系，有以下四方面重要的意义。
1.是应对人口老龄化的迫切要求
人口老龄化是当今世界各国面临的一个共性问题，而我国人口老龄化问题更加严峻:一是我国人口老龄化是在经济不发达情况下出现的一种现象;二是我国农村人口老龄化超前于经济社会的发展水平，明显高于城镇人口老龄化的速度;三是我国人口老龄化未来发展趋势更加严重。人口老龄化问题将成为中国21世纪最为突出的社会问题之一，因此，我国政府采取了积极措施来应对人口老龄化。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(节选)》中，明确提出要弘扬敬老风尚，营造老有所养、老有所乐、老有所为的社会氛围;积极发展老龄产业，增强社会的养老服务功能;实施爱心护理工程，加强医疗救助、家庭病床等面向老年人的服务设施建设。
2.有利于维护老年人的合法权益
老年人是社会的弱势群体，他们退出了劳动领域，又面临着身体机能的逐渐衰弱，如果社会各方面不能为他们提供相应的养老保障，那么长寿对他们来说将不是一件幸福的事情。建立健全的农村养老保障体系，就能为农村老人提供物质保障和精神保障，实现对老年人的人文关怀。
3.有利于打破“养儿防老”的传统思想
中国是世界上人口最多的国家，人口问题尤显突出。联合国统计资料显示，2001年全球人口达到61.37亿，其中发达国家人口仅占19%，欠发达国家占81%，中国人口占世界总人口的21%。为了控制人口数量，提高人口素质，中国政府在20世纪80年代初就把实行计划生育作为我国的一项基本国策并加以贯彻实施，而农村计划生育工作一直是这一政策实施的难点和重点，由于农民“养儿防老”思想根深蒂固，二胎、多胎现象还普遍存在。因此，加快建立农村养老保障体系，为农民的养老问题提供制度保障，解除农民在养老问题上的后顾之忧，有利于控制人口数量和提高人口质量，促进人口工作的快速发展。
4.有利于全面实现小康社会
根据中国人口信息研究中心的预测，农村人口老龄速度以及老龄人口绝对数远远大于城市，这将是对我国农村养老保障建设的巨大挑战。如果这些数量庞大的老年人享受不到相应的社会保障权益，要实现小康社会只能是一句空话，而农村人口占中国总人口的绝大多数，没有小康农村就没有小康社会。因此，要建立全面的小康社会，建立农村养老保障就成为我国政府和社会义不容辞的责任。
三、加强农村养老保障建设的构想
1、端正思想认识
目前，农村养老保障存在三种错误认识:其一，认为农民“有土地就有保障”，将农民承包的土地视为特殊的养老保障机制，进而忽略了建立农村养老保障体系的必要性。事实上，农村居民特有的土地保障面对养老、失业、疾病等高速积累的风险正在弱化。其二，认为国家并未对农村居民有过社会保障的承诺，因而，也不应该像对待城镇居民那样给予社会保障，这其中当然也包括养老保障，这种观点将社会保障看成是城市居民的专利品。事实上，政府是城乡人民选举产生的公共政府，农民当然应该从政府那里取得公共福利。因此，“无论是从社会保障制度天然追求公平的属性出发，从政府与国家财政的公共属性与法定职责出发，还是从整个社会的和谐发展出发，为农村居民建立社会保障制度都应当不是事先契约的规定，而是发展进步的必然。其三，认为农村居民的养老问题可以依靠商业人寿保险来解决，这种观点是不符合我国农村经济发展的实际情况的，因为商业保险的营利性，决定它更倾向于有较高收人的社会成员，农村居民收人水平显然还达不到这一水准。因此，端正思想认识，转变观念，就成了我国农村养老保障建设的关键环节。
2.政府要高度重视
各级政府都应该认识到:经济发展是硬道理，但是，经济发展并不是工作的最终目的，经济发展仅仅是手段，最终目的是人的发展。各级政府应该关注人的生存与发展这一社会发展的核心问题，把农村养老保障作为一项重要任务来抓，加大向广大农民宣传农村养老保障知识的力度。只有农民真正认识到了农村养老保障的重要性和好处并积极身体力行，农村养老保障工作才能在广大农村顺利开展，农民才能真正从农村养老保障中得到好处。
正如郑功成教授所言:“尽管国家不能按照城镇职工的办法来建立农村居民的养老保险制度，但若对农村养老问题视而不见，则肯定会酿成巨大的社会风险。因为农村人口老龄化是一个客观的趋势，农村老年人对社会化养老保障的需求是一个客观事实。因此，国家可以重新研究面向农村居民的养老保险应对之策，却不应当停滞农村养老保险事业的发展。在当今社会，分享经济社会发展成果也是老年人的权益，将农村养老保障建设视为一种负担的认识，不仅不符合社会保障制度的天然属性，而且也与“以人为本”的科学发展观的精神实质相违背。纵观各国养老保障的实践发展，我们可以发现，尽管政府不能承担社会保障建设的全部责任，但是，政府作为一个国家社会保障建设的责任主体地位是不可动摇的。
3.加强立法力度
立法先行是现代社会保障制度在各国实践中表现出来的首要规律，所谓立法先行是指，先有社会保障立法，于后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确定社会保障制度。立法先行，既表明了政府在建立社会保障制度时审慎而负责任的态度，同时也是充分汇集国民或绝大多数国民在福利方面的意愿表现。目前，涉及到农村养老方面的法律主要有《中华人民共和国老年人权益保障法》和《婚姻家庭法》，这远远不够，应加快制定《养老保险法》，并在该法中对农村老年人的养老问题进行明确的界定。另外，各级政府要根据当地实际情况，确定政府、集体以及个人三方缴纳资金的具体数目，规定具体的缴纳方式，必须专款专用。如果哪方没有按时缴纳责任范围内的资金或者挪用资金，都要承担相应的法律责任。农村养老保障建设要纳人法律轨道，让农村居民无条件参加社会保险，政府和集体也明确责任，从根本上为农村养老保障建设提供制度保证。
4、倡导和鼓励农民购买商业保险
商业保险又称金融保险，是相对于社会保险而言的，是一种较高的投资受益保险，较为富裕的农民可以购买商业保险。由于中国社会医疗保险运行时间短，个人支付的费用比较高，如果经济条件不是很好的人遇到一些大病就要背负大量的债务，而商业医疗保险就可以承担大部分费用。因此，政府应该向农民加大购买商业保险的宣传力度，引导农民靠自己的勤劳和智慧为自己的老年生活储备基金，提高自我养老意识。
5.实行城镇基本养老保险制度
随着城市化的发展，越来越多的农民脱离农业来到城市，为城市的发展作出了巨大贡献，却没有享受到城镇职工所享受到的基本养老保障。随着市场经济的发展，他们必将因为知识的贫乏而在市场竞争中处于劣势，他们享受的待遇与他们作出的贡献不成正比，必将产生新的社会不公平，这不符合我们国家兼顾“公平与效率”的分配原则，最终必将影响社会主义和谐社会的建立和发展。因此，让脱离了农业的农民直接享受城镇基本养老保障，是维护社会稳定和构建社会主义和谐社会的必然要求。
6.建立社会化、多层次、多样化的养老保障体系
“社会保障模式是指在不同的社会保障理念影响下，各国社会保障制度内容、水平、运行机制具有不同特点，社会保障模式事实上是由社会、经济、政治、历史文化发展决定的。”当前我国农村养老保障模式的选择也应当遵循上述规律，既要坚持与经济社会发展水平相适应原则，又要坚持与我国历史文化传统相符合的原则，同时还要坚持与人民群众的实际需要相一致的原则。因此，我们国家应该在农村建立社会化、多层次、多样化的养老保障体系。
我们所说的社会化养老，是指农村的养老主要靠社会，包括国家、集体、个人和社会保险等方面，为老人提供经济保障以安度晚年。“建立社会化的养老保险制度不仅是必要的，而且是社会发展进步的重要标志。社会养老保险制度在所有工业化国家和大多数发展中国家得以建立和持续发展的事实，应当能够打消中国对这种制度的必要性的疑虑。尤其是在进人老年型社会后，通过民主方式形成的公众意愿也会促使社会化的养老保险制度不断得到改善。”目前，在我国建立社会化养老保障体系，关键是要改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给予政策扶持”的原则，由于农民经济生活相对贫穷，政府应该对农村养老保险给予一定的财政支持。从长远看，这是我国农村养老保障制度未来发展的趋势和核心任务，只有这样，才能从根本上解决我国农村养老保障问题。
我国是一个地广人多的国家，特别是东、中、西部地区发展不平衡，决定了我国只能建立多层次、多样化的养老保障制度。首先，“孝文化”是中国传统文化的一个重要组成部分，家庭养老不仅给老人的生活提供了物质保障，而且还有利于老年人享受天伦之乐，因此，家庭养老，现在以及将来都是我国农村养老保障的主导方式。然而，随着经济社会的发展，正如马克思所言:“随着人类由农业社会进人工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”囚我们不能把家庭养老作为养老保障的惟一依靠。其次，经济文化发展水平不同的地区甚至同一地区的老人，也不可能享受完全一样的养老保障，因为这种做法违背“效率优先”的原则，容易导致“平均主义”，不利于社会主义市场经济的发展。
要积极建立农村老人的照顾服务体系。政府、集体和个人共同出资建立敬老院或托老所，并进行严格而规范的系统化、人性化的管理。外出打工的农民工没有时间照顾家里的老人，可以适当出一部分钱放心地把自己的老人送往敬老院或托老所接受照顾。孤寡老人，根据具体情况可以由国家或集体出钱，把他们送往敬老院或托老所接受照顾。鼓励农民积极兴建合作医疗，改进农村医疗设备，提高农村医疗人员的综合素质，完善医疗服务网络，让农村老人看得起病，并且有病能及时得到救治，健康快乐地安度晚年。要关注老年人的精神生活，建立适合老年人生活的娱乐设施、健身设施及其他文化服务设施。
7.加强和完善最低生活保障制度
农村养老保障制度的建立为农村老年人的生活提供了良好的保障，但是，每个农民的综合素质和各方面情况都是有差别的，仍然有一部分农民还难以维持其基本生活。比如在社会主义市场经济条件下，确实存在着缴不起养老保险的少数农民、伤残的孤寡老人、子女实在没有能力赡养的农村老人，对于类似于这样的农村老人，如果政府不给予关心和经济上的帮助，他们的生活是很难得到保障的。因此，我们要加强和完善最低生活保障制度，为农村老人的生活保障提供最后一道防线。
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