论文摘要:2006年3月16日发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，鲜明地提出了“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保障制度”，在制定和完善新型农村养老保障制度时，应当遵循怎样的改革思路?
早在1999年，我国人口年龄结构就己万始进入老龄化阶段。2006年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%，其中近60%老年人分布在农村。农村养老保障制度建设将是今后一段时期内我国社会保障制度建设的重中之重。
一、中国现行农村养老保险体系评价
中国农村现行养老保障体系主要是依据民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》建立起来的，它引入了城镇社会养老保险的规则，基金以个人缴费为主，集体经济给予辅助，国家提供政策扶持。个人和集体缴费全部进入个人养老金账户，农民达到退休年龄(规定为60岁)后，可按照个人账户的积累额领取养老金。截至1997年底全国共有30个省、市、区的2097个县开展了农村社会养老保险工作，覆盖农村人口达到7452万，年度基金积累42·2亿元。1998年后农村养老保险制度开始出现了较大幅度的衰退，到2005年参加农村养老保险的农村人口降低到5422万人，年度基金积累只有31亿元，年度基金支付为21亿元。www.lunwen.net.cn
从制度覆盖人口来看，从1998年之后参加农村养老保险人口在持续下降，更多需要保障的人群并没被纳入该保障体系内。这样的养老保险制度在农村实际发挥的保障作用十分有限。
在二元经济的社会中，农村居民的收入往往要低于城市。农村居民的收入主要来自于季节性的农产品收获，缺乏社会保险所要求的稳定的收入来源，这些原因使复制城市式的社会保险制度在农村很难成功。现行农村养老保险体系制度设计参考的是城镇社会养老保险制度框架，但是在中国现阶段城乡二元经济条件下城乡存在比较明显的差异，这种差异是导致农村现行养老保险体系并不完全适应农村实际情况的根本原因。
目前我国的社会养老保险制度所覆盖的地区大多是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本也是区域内比较富裕的农民，而在经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中受益。这导致目标人群覆盖面窄，受益人群有限反过来也压抑了农民参与投保的意愿。
二、构建具有中国特色的农村养老保障制度的总体思路
2006年3月16日发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，鲜明地提出了“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保障制度”，在制定和完善新型农村养老保障制度时，应当遵循以下的总体思路。
(1)明确政府在农村养老保障体系建设中的主导作用。
一是中央和省级政府在政策制定和对经济欠发达地区农村养老保障资金筹集上起主导作用。按照宪政国家的构建理念，政府有承担保障公民基本生活和福利要求的积极义务，为公民提供基本生活保障是现代政府一个基本职责。养老保险资金的筹集不能主要依靠收入没有保障的农民自身，国家和地方政府必须加大对农村社保的财政投入。在二元经济体制下，农民为国家的经济发展做出过巨大贡献。而改革开放以来，在东部优先的发展战略实施过程中，西部地区农村及农民承受了更大的付出。现阶段，国家财政向农村和农民实行一定的倾斜，以清偿国家对农民的隐性负债，应该说是必要的、合理的。所以，在未来我国社会保障制度的建设中，政府应该在政策引导、制度建设、资金筹集等方面发挥更加积极的主导作用。
二是政府要在建立和完善农村社会养老保障管理体制和监管体制中起主导作用。
政府应当从管理体制的内部构造与管理、基金运营及事务管理的分离、专款专用及专人监督等方面着手建立符合我国农村现状的养老保障管理体制，适当放宽农村养老保险基金的投资渠道，尝试通过委托专门的基金管理公司进行投资运营来提高基金的收益，达到保值增值的目的。
监管部门在资金收缴、投资运营和给付发放等环节的监督必须做到专业、到位和有效。同时，政府还有必要鼓励并推动社会、公众和媒体等舆论机关实施多方位监督，以弥补政府主导的监管机制的不足。
(2)倡行家庭养老和完善土地养老等传统养老保障模式。
现今，以养老保险为核心的农村养老保障体系尚未建立。即使农村养老保险体系已经很完善，倡行家庭养老和完善土地养老等传统养老模式仍有其重要意义。在中国的传统文化中，家庭养老不仅是一种物质供养，更兼有家庭亲人的精神抚慰，这是其它养老方式所不能完全替代的。
目前，家庭养老仍然是我国农村老年保障的主要形式，政府可从制度建设上、思想宣传上倡导和鼓励农村家庭养老。现阶段，土地保障对我国农村老年人口的基本生活保障依然起到重要的作用。当农民年老时，若将土地转移给子辈，则父辈的养老应主要由子辈来承担;若将土地转移给了他人，则可从土地的转移中一次性或分阶段获得养老保险补偿。政府应采取积极有效的措施，盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。
(3)重建公平优先的农村居民养老保障体系。
要重建公平优先的以社会基本养老保险制度为核心的农村居民养老保障体系。一是农村社会基本养老保障体系的重建应贯彻公平优先原则。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，应从全国范围内统筹考虑建立农村社会养老保险制度。从社会公正的理念出发，国家有义务使不同地域的农村居民享受的社会基本养老保险不致过分悬殊。全国农村基本养老保险制度的实施至少应有助于扭转日益扩大的地区和城乡差距，而不是相反去助长这种差距。二是我国已具备建立一个”初级的社会公平保障体系”的经济条件。从国际经验来看，农村居民的养老保障从以家庭保障和土地保障为主走向以社会保险为主是客观趋势。欧盟13个国家开始建立农村养老保险制度时，农业产值平均占gdp的17%左右。目前，我国农业产值己经下降到gdp的15%的以下。根据联合国开发计划署2004年《人类发展报告》的统计数据，按照购买力平价计算，我国人均gdp己接近5000美元，略高于年美国颁布《社会保障法》全面建立社会保障制度时期的水平。三是建立全国范围的农村社会养老保障体系己成为当前迫切的任务。旧的《方案》既难以调动农民的积极性又难以反映制度的公平性，更被实践证明不符合中国实际，因而实际上处于废止状态。各地因地制宜地开展的农村养老保险实践探索，需要引导、整合和统筹。重建以基本养老保险为核心的全国性的养老保险制度框架迫在眉睫。四是构建多元化的农村养老保障体系。在强调社会基本养老制度为核心的同时，要倡行传统家庭养老，完善土地养老功能，建立社区养老激励机制，鼓励社会力量广泛参与，加之个人不同层次的商业保险和个人储蓄等形式，形成多元化的农村养老保障体系。
总之，当前我国农村应在政府的主导下建立基本社会养老保险为核心的全覆盖、合理差别、多元化、多层次的农村养老保障体系，国家应在统一的法规和体制机制下统筹考虑城乡之间、地区之间、各种不同类型居民的养老保障和保险问题，在”援助自助者.，原则下公正合理地构建覆盖城乡居民的社会养老保障体系，并根据历史和现实情况，至少在现阶段注重向弱势群体的政策倾斜。
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