论文提要当前“三农”问题已引起政府和社会各界的高度关注，又由于中国社会人口老龄化问题日益突显，对于80%居民居住在农村的中国社会来说，农村养老保障水平对于中国经济发展、社会进步有重大的影响。本文针对我国农村现状，对怎样强化土地保障功能进行思考，并提出政府介入强化土地保障功能的设想，试图从理论上构建我国农村养老保障体系。
一、中国农村社会保障现状
长期以来，农民为我国经济建设做出了巨大的牺牲和贡献。国家通过“剪刀差”使农业支持工业发展，同时农业为国家贡献了大量的税收、产品、人才，在一定程度上发展了我国经济，但是也致使二元经济结构的强化。在二元经济结构下，城乡保障差别过大，形成了一定的利益落差。我国是农业大国，有80%人口居住在农村，但是，农村社会保障始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。
自20世纪80年代以来，中国人口老龄化加快，据1990年的人口普查资料显示，我国农村60岁以上老人7285万，占农村人口总数的8.2%，并且每年以3%的速度递增。人口学家预测。到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14%17,7%。届时，中国农村将进入一个老龄化的社会。可见，农村老龄化的严峻性对完善中国农村社会养老保障提出了要求。同时，由于计划生育政策的推行。农村家庭规模和结构发生了巨大变化，在相同条件下，劳动力的减少直接导致收人减少。年轻人赡养老年人的比率上升也引起家庭养老功能的弱化。
随着经济的发展，社会保障日益得到了大众的关注，很多学者提出了关于在我国开征社会保障税的设想，主要提倡在基本条件允许的情况下，纳税人覆盖面以宽为宜。但是在我国农村征收社会保障税是不具有可行性的。生产力发展水平、经济发展状况制约了其税基，农民收人水平近年来增长缓慢，在这种情况下，开征社会保障税，强行收人在个人生命周期间转移，不仅不能保证税收的充足，更可能是影响当前经济的正常运转。农村是一个非常庞大的消费市场与投资市场，如果税收的强行增加必然损害农村的需求，整个国家经济发展会回落到需求不足的状态，发展缓慢。
可见，调整我国二元经济结构应对农村人口老龄化问题，对完善我国农村社会养老保障提出了迫切的要求，而作为最为有效扩大保障覆盖面、并有法律保护的持续政策的社会保障税在我国农村开征的不可行性，不得不使我们重新思考如何有效的完善农村保障。因此，农村社会养老保障制度要从实际出发，采取因地制宜的思考思路，大胆创新，充分利用自身天然优势摸索改善自身社会保障状况的路子。其中，土地是农民最大的财富。
二、我国的土地保障状况
在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。1978年农村实行家庭联产承包责任制以后，传统的集体核算制度被彻底打破，农民享受的集体经济保障也由此丧失。但农民对土地的承包经营权，提高了土地的生产力水平和农民的收人，赋予了也强化了农民土地保障功能。长期以来，在农民的社会保障中土地占有重要的地位，农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中农业所占份额较大的地区。近年来，随着农村经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能并未随之强化，反而不断弱化。主要原因是，农产品价格的持续下滑，农业经营的绝对收益越来越低，在有的地方甚至绝对亏本，关于土地的农民税费负担相对于城市居民要重，有的地方甚至将土地视为包袱等等。随着劳动力转移和城镇化进程耕地被征用时有发生，上述的主要依靠土地产出的土地保障功能的内涵得到了广泛的扩展，其中最为突出的是土地使用权、土地收益权和土地收益处置权体现的土地保障收人，而这些权利带来的收人在很长一段时间里并未被农民真正享有。可见，在这些情况下土地保障功能是无从谈起的。
三、政府在强化土地保障功能中作为
1、强化土地保障的执法环境建设。2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，并且严格规定了由使用权的转让而获得的收益全部归农民所有，而被征用的土地的所有补偿费用也全部归属于农民自己。这项权利束的拥有，使农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。法律制度是相对完善了，可是执法的力度却有待加强，长期以来政府三令五申不能任意更改合同，可有的村委会无视法律任意变更。经验表明许多土地补偿款项被村委会以集体的名义所摄取。因此赋予了农民权利更应从根本上保障农民享有其权利是至关重要的。要杜绝这类事件的发生不仅要从过程上与结果上控制某些村委会的不利行为使其依法行事，而且更应该从制度上根除它们，取消其经济权利，消灭其以集体名义寻租或掠夺农民收人的土壤。
2、深化税费改革，切实减轻农民负担。我国农村税费改革的试点自2000年在安徽全省和其他省市的一些县推开以来，取得了明显成效。安徽全省的试点结果表明，农民的总负担下降了31%，农民人均负担由109.4元/年，减少到了75.5元/年，减少了33.9元;农民“两工”负担由29个减为15个，全省不仅取消面向农民的各种行政性收费、集资、政府性基金，而且取消了50多种达标项目，有效遏制了农村的“三乱”现象，使农民真正得以休养生息。但也存在另立名目现象税费改革效果不明显的地区。因此将试点成绩推广下去，需要继续深化改革。为了配合农村税费改革，必须要精简政府机构，减人、减事，转变政府职能。可以考虑在全国几个县搞试点，取消乡镇政府机构，在乡镇一级只设置县政府在乡的几个派出机构，负责安全、卫生、教育及公共投资等工作。而且，充分实行村民自治，要公开村务、政务，强化监督。
3、加大财政对农业的投入，提高土地收益率。当前农业基础设施供应的短缺，很大程度上制约了土地的收益率，而基础设施作为公共产品且其生产周期长和投资大的特点导致了市场失灵，因此，公共财政有责任来承担起基础设施的建设。当然，政府也可以采取产业引导的方式来减轻财力的瓶颈制约。一般说来，支持水利基础设施，重点是对江河湖库的治理;支持农田水利基本建设，加快现有大中型灌区水利设施的修复和完善，鼓励农村集体、农户以多种方式建设和经营小型水利设施;支持发展节水农业，努力扩大农村有效灌溉面积。支持农村电网、道路等基础设施建设。今年政府对粮食生产者进行了直接补贴的方式，在一定程度上实现了保护的环节由流通环节向生产环节的转变，从经济学意义来看这样个体分散化的补贴固然提高了个体的福利，但是把价格补贴为主转向农田水利建设和科技开发可能是一种帕累托改进，个人和土地从其中获得的效用会增加。公共财政的支出结构有待于进一步优化。
四、在土地保障功能延伸基础上重新思考社会养老保障
在农村，土地是农民的收人的主要来源，是农民实现自身保障和家庭保障的基础，国家赋予的土地承包经营权是农民相对于城镇居民的一大优势，农民应把握住这一相对优势，强化土地保障功能。如今，国家强调在三年内取消农业税，在这样的政策指导下，强化土地保障功能对农村社会保障的贡献是一个很好的契机。长期以来，人们已经意识到土地保障功能和家庭保障的弱化，所以对如何提高农村社会保障水平进行了思考，呼吁政府的扶持与商业保险在农村的蓬勃发展。传统的保障理论告诉我们，土地保障是农民依托土地这一生产资料所提供的经济保障，社会保障则是土地保障之外利用社会力量建立起来的社会安全制度，二者划分较为严格不能混为一谈。但笔者认为，为什么农村不利用好自身的土地优势为桥梁建立社会保障体系呢?这可能是一个又省力又有收效的方法。因此，应以农业税的取消为契机，将土地作为农村社会保障的基础，加人政府的运作，从而拓宽农村社会保障的覆盖面、提高农村社会保障水平。
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