【论文关键词】农村公共产品供给 治理制度建设
【论文摘要】本文从公共产品本质特征入手,着重阐明了农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区存在的问题、并提出解决问题的对策。
农村公共产品则是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非竞争性的产品或服务,如义务教育、道路、科技服务等等。它是建设社会主义新农村的重要组成部分。但是,我国农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区还存在诸多问题,需要认真分析、研究和解决。
一、农村公共产品供给存在的问题
1、供给严重不足
(1)公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石土路面中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
(2)公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
(3)农村义务教育现状不容乐观。虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民仍然难以承受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧不少中小学的骨干教师或离开教学岗位,或流向城市,教育质量下降。这种情况在欠发达地区表现特别突出。
(4)社会保障徘徊不前。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险发展很不平衡,仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对较低,远远解决不了农村现有的贫困状况。
(5)文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用,民间文化在低谷徘徊,广大农民精神生活十分贫乏。
(6)农村技术支持服务体系几乎处于瘫痪状态。农业技术支持服务和推广应用的资金投入不足,推广体系不够完善,严重制约着推广力度。一方面部分地方政府借机构改革将推广服务部门推向市场,甚至撤销推广服务部门,造成人员离岗或流失;另一方面,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力较差,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。
2、结构失调
研究表明,部分公共产品的过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给,大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足,而不需要政府提供的服务却存在供给过剩,这样使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用,使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发挥生产、改善农民生活质量的目的,使公共产品供给偏离需求,结构失衡、效率低下。
3、农民承担的农村公共产品成本过重
在我国现有情况下提供农村公共产品,无疑需要注入大量的资金,否则,新农村的建设就成了无源之水。而在以往农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。让农民承担过多的公共产品提供成本,无疑会使其产生“羊毛出在羊身上”的顾虑。
二、完善农村公共产品供给的对策
1、按照科学发展观的要求,打破城乡二元结构,统筹城乡公共产品供给
加快我国农村经济和社会的发展,必须从根本上改变非均衡的城乡公共产品供给制度,坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市轻农村的发展政策,向城乡提供均衡的公共产品。
(1)遵循统一、公平、公正的原则,在城乡公共产品的供给上,统一政策、统一标准、统一待遇。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施,缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距,逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局,促进城乡经济一体化。
(2)政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度。基于当前农村公共产品严重短缺的现实,政府应把公共资源的分配重点放在农村,把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给。其一,提高农村义务教育的财政投入。一方面,在国家财政教育支出中,要扶持农村义务教育发展。国家对非义务教育的投入要适当收缩,将调整出的财政资金用于增加农村义务教育的投资。另一方面,要建立农村义务教育的财政专项转移支付制度,强化中央和省级财政支持农村义务教育的力度,让中央和省级财政在农村义务教育中承担主要责任。其二,加大对农业基础设施的投入,为农业的生产提供良好的外部条件。当前对农业基础设施的资金投向可集中于支持农田水利基础设施建设、农村通讯和广播电视等基础设施建设、农村生态环境保护建设等等。其三,加大对农村公共卫生、农村社会保障、农村科技等的投入力度,同时逐步拓宽财政体系支持的公共产品范围,将农村的优抚安置、民兵训练、计划生育等公共产品的提供,纳入公共财政体系之中。
(3)深化财政体制改革,完善农村公共产品供给的财政保障制度。当前地方、基层政府尤其是处于行政体系最底端的乡镇政府财政能力减弱,财政状况恶化。在税源不足而造成缺口较大的情况下,根本无力提供农村公共产品。为此,一是要科学划分各级政府的财权和事权,使财权与事权平衡一致,并根据公共产品的层次性和地域性等特点,明确界定各级政府提供公共产品的职责和义务范围。由此,根据各级政府承担的公共产品责任范围不同,确定与之相适应的财权。二是进一步调整和理顺各级政府之间的财政分配关系,改变长期实行“收入上移、支出下移”的不合理制度,朝着“收入下移、支出上移”的方向改变,从根本上解决地方基层政府财力紧缺和农民负担过重的问题。三是深化农村基层财政体制改革,建立和完善政府间财政转移支付制度。应进一步改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等形式的转移支付方法,建立从上到下的转移支付制度,加大国家财政对于农村公共产品的投入力度,实现城乡协调发展。
2、构建多中心的农村公共产品供给体制
一是政府供给主体。对于关系到国家总体利益的农村公共产品,如基础教育、环境保护等,应该由中央和省级政府来无偿提供;地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民相关的公共产品,国家应赋予地方政府适当的财权;同时,国家应本着公平的原则,这样既为地方政府提供资金保障,又能不挫伤他们提供公共产品的积极性。
二是农村社区供给主体。对村级范围内的公共产品供给,如村内的道路、沟渠建设等,应主要由农民集资方式或村集体经济提供。为推动农村社区主体对公共产品的提供,各级政府首先应该在村集体自筹的基础上,进行鼓励性的资金补贴,调动村集体供给积极性;其次应明确村集体供给的公共产品的产权归属,防止各级政府借机乱收费,从而加重农民负担;再次各级政府应制订鼓励农村社会区提供公共产品的政策条例。
三是私人或企业供给主体。农村公共产品包括许多准公共产品,因而我们可以按照市场的原则,积极引进私人或企业的投资来提供农村公共产品。首先,各级政府应制订一些鼓励企业或私人出资参与农村公共产品供给的政策,如税收优惠政策,赋予冠名权等,吸引私人或企业来参与农村公共产品的供给;其次政府应维护私人或企业供给主体的既得利益,不得损害他们的权益。只有这样才能不断吸引私人或企业投资参与农村公共产品的供给,提高他们对农村公共产品的供给积极性。
四是农村公共产品资金来源的多元化。当供给主体多元化后,用来供给公共产品的资金来源也相应地多元化了。目前我国公共产品的主要筹资渠道就包括了政府的财政资金、经济组织渠道、社会渠道、国外渠道、私人渠道、市场渠道。
实现筹资渠道多元化的过程中,筹资方式也出现了多样化。从理论和实践和角度来讲,筹资方式有以下几种:首先是行政方式。主要指政府通过财政预算渠道为农村公共产品和服务提供资金。其次是市场方式。其主要是指依靠市场经济中的等价交换和有偿使用原则,通过市场向社会筹资金的一种方式。最后是援助方式。包括社会与社区、社会对个人和群体、地区与地区之间带有帮助和救济性性质的资金投入方式。
五是推行多中心的公共产品供给决策机制。首先,坚持和完善农村公共产品供给的政府决策机制。政府作为公共部门,是以追求公共利益最大化为目标,而非追求个人的私利,他们所决策组织的公共产品基本上是农民所急需的,而且不会因为提供的产品没有利益可图而不提供,这样有利于维护农村居民的利益。因而,我们实行多中心的供给决策机制,就要坚持农村公共产品提供中政府决策的主体地位,尤其是在关系农村发展大局的基础农田水利设施等公共产品的决策中不断完善其决策程序,真正体现和维护农民和利益。其次,积极推进农村基层民主制度建设,建立公共产品供给的农民需求表达机制,使多数农民的需求偏好得以表达。具体做法可在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上,使农民的意见得到充分反映,并由全体农民或农民代表对本社区的公益事业进行表决。尤其是由乡村组织的道路建设、水电基础设施、技术指导等区域性公共产品,直接关系到农民的生产、生活,应定期召开村民大会,如实反映农村农民对公共产品的需求。
【参考文献】
[1] 刘伯龙等着:当代中国农村公共政策研究 上海复旦大学出版社 2005年12月版
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[5] 刘义强:建立农民需求导向的公共产品供给制度新华文摘 2006、12
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