按户口性质，流动人口可以分成两类：农业流动人口和非农业流动人口，前者简称农民工，是北京流动人口的主体，几乎占到北京流动人口的70%左右。（北京市2005年1%人口抽样调查数据）本文将以农民工为研究对象，重点探讨以下两个问题：一是农民工的流迁给北京市宏观城市管理带来了哪些难题？政府部门目前面对着怎样的“农民工困境”？另一方面，政府部门应该如何引导“困境中的农民工”进行合理流动，从而实现城市发展与人口流迁的和谐统一？
一、聚焦“农民工困境”
随着农民工大规模的流入，农民工的管理问题成为北京市政府部门面临的新课题。我们可以把因为农民工的流动而给城市管理部门带来的一系列难题，统称为“农民工困境”。我们不禁要问：目前，北京农民工的区域分布对北京城市建设产生了怎样的影响？农民工的职业分布与北京劳动力市场需求有着怎样的联系？农民工的移民倾向是否会对北京城市总体规划以及人口规划目标产生重大威胁？在改善民生的大背景下，政府部门应该如何改善农民工基本的生存环境？
1.农民工区域分布随城中村的改造而此消彼长
近些年来的统计资料和调查数据提醒人们重视这样一个重要的社会现象：农民工的区域分布随着城中村的改造而在北京各区的街乡之间出现此消彼长的变化，农民工并没有因为城市改造而离开北京。对于农民工而言，他们的流动行为受到城市规划与布局的影响，但终因北京强大的城市吸引力而沉淀下来。
以调查区县为统计单位，农民工主要集中在朝阳、海淀和丰台等城市功能拓展区，以此围成一个环状，呈放射状向外扩散；以调查样本街乡为统计单位，农民工区域分布随着城中村的改造而发生此消彼长的变化，例如，宣武广外街道、朝阳来广营乡等地的城中村改造导致了当地农民工人数的急剧下降，而五环以外近郊区和环城带五区的街乡却因吸纳了城中村改造地区转移出来的农民工，而使得当地农民工数量呈现明显的上升趋势。（侯亚非：《2006年北京市流动人口家庭户调查报告》，载于《北京人口发展研究报告2007》，同心出版社，2007年）就农民工目前的区域分布来看，农民工主要聚集于中心城的边缘地区，尤其是交通比较便利的五环路、城铁以及机场、京通快速路附近，而远离中心城的新城很少有农民工流入，农民工仅仅随着城中村的改造而呈现出一定范围内的向外搬迁态势。
之所以形成外来农民工这样的居住现状，主要是农民工聚居区管理体制落后、城中村居住成本低廉等原因所致。农民工聚集区大多以乡镇村委会建制为主，没有根据产业结构的变化和城市化的进程相应地调整管理模式，大部分聚集区已无第一产业或比例很小，但仍保留着土地集体所有的乡镇管理模式，农业户仍在自己的宅基地上搭建大量简陋平房，这给农民工在城乡结合部的集聚提供了基本的生存条件。（尹志刚：《北京市常住流动人口的迁移因素和移民倾向研究》研究报告，2007年）例如，朝阳平房、来广营、十八里店出租10平方米平房的租金约为172元/月，海淀东升乡的租金仅为133元/月。
2.旺盛的低端劳动力市场需求引发农民工底部聚集
近些年，北京劳动力市场的需求结构发生了重大变化，对于低端非技术型劳动力的需求逐步增加。2006年，以财会、秘书为代表的技术型职业已经表现出明显的供大于求趋势，而非技术型职业的市场需求日益旺盛，推销展销人员、营业人员、餐饮服务人员、环境卫生人员、治安保安人员等工种几乎占据了供小于求职业排行榜前10的全部位置。
2005年，餐饮业、居民服务业、建筑装饰业和零售业的平均月工资分别为1317元、1324元、1438元和1704元。像这种社会地位、收入水平都较低的行业，需要引进外来的劳动力来填补空缺。2005年北京市新增就业岗位中面向农村招收的32万个，占总新增就业岗位的30%，而且几年来一直保持这种发展态势。从年龄角度来看，25—34岁年龄段的供求缺口最大；从文化程度来看，初中及初中以下人员的供求缺口最大；从职业类别来看，商业和服务业人员供求缺口最大。在这样强大的市场需求拉动下，农民工迅速地在北京劳动力市场中形成低端聚集。从2006年的调查数据来看，北京绝大多数农民工从事的职业是商业、服务业以及生产、运输设备操作业，从业人员比例分别为61.25%和23.05%，两者合计超过农民工总数的84%，而北京户籍人口这两项的比例合计不足45%。从职业小类来看，有42%的农民工从事推销购销工作，有18%的农民工为餐饮服务人员，有13%的农民工从事装修及简单劳动工作。
3.农民工移民倾向明显，北京人口规划目标的实现面临巨大压力
目前，北京农民工呈现出长期居住的内在趋势，一定规模“不流动”的农民工群体已形成事实上的“城市新移民”或“劳动力移民”。在问及留京意愿时，有47.07%的农民工回答“打算在北京长期居住”，回答视情况而定的占29.64%，而回答不会在北京长期居住的仅占23.28%；从留京时间看，农民工来京时间较长，平均年限为6.38年，有超过半数的人已经在北京居住了5年以上，这明显长于非农业流动人口4.80年的水平；从流动经历来看，有39%的农民工第一次外出打工就选择来到北京，并且有77%的人从未更换过工作，67%的农民工来京后从未更换过住址；从家庭结构来看，夫妇携子女来京的农民工比例已经达到了36.6%，夫妇两人来京的农民工比例达到31.9%，而已婚人口中，单身来京的仅占11.7%，农民工举家迁移的态势日益明显。
调查数据还显示，在京困难对农民工的移民倾向和行为构成了一定程度的阻力，其中生活类困难（生活费用高、居住条件差和住所不稳定）是降低农民工移民倾向的最主要因素，其次是工作类困难（竞争激烈，工作难找），再次是精神类困难（亲朋好友少，常感到寂寞）和制度类困难（各种针对外地人的限制，子女上学困难）。然而，北京对农民工的吸引力似乎表现得更为强烈。吸引农民工在京长期居住的最主要因素是经济因素，即在北京挣钱多；其次是有利于个人发展的因素，包括发展机会多，能学技术、长本领，可以开眼界、见世面等；再次是子女教育因素，即孩子可以接受良好的教育。北京独有的行政地缘优势是吸引人口流入和定居的根本磁力。从调查数据来看，部分农民工即将成为北京的事实移民，他们渴望成为北京的制度性移民，已经不想离开北京。
4.农民工后续发展面临困境，生存环境有待改善
第一，北京市农民工平均受教育年限明显偏低，职业技能十分缺乏。从2006年的调查数据来看，北京农民工的平均受教育年限仅为8.66年，不及初中水平；企业很少注重农民工的培训和提升，仅有33%的农民工当过学徒或接受过正式的培训。由于受到自身教育水平的约束和户籍身份的限制，农民工通常与促进地位上升的城市社会关系网络完全或部分隔绝，他们缺乏地位积累、地位继承和社会资源，从而导致其职业地位变化不大。
第二，农民工生活条件简陋，居住环境恶劣，“高积累、低消费”的生存方式充分体现了“经济型劳动力”的特点。2006年调查数据显示，农民工居住条件明显比非农业流动人口要差。有约76%的农民工居住在平房中，而非农业流动人口该比例仅为43%；农民工人均居住面积不到9m2，明显低于非农业流动人口人均居住面积15m2的水平，同时低于北京户籍人口居住面积19.5m2的水平；有超过半数的农民工居住在缺
乏卫生间、厨房等生活设施的房屋内；分别有15.48%、14.72%、12.51%、11.85%的农民工居住环境存在严重的垃圾、路面破损、污水及噪音问题，而非农业流动人口的相应比例仅为6.21%、8.37%、4.85%、6.02%，两者差距明显。正是相对简陋的住房条件、相对恶劣的居住环境使得农民工的生活成本得以降低，并能长期在北京滞留下来。
从收入角度看，2006年调查数据显示，农民工人均月收入较低，仅为1235.05元，而非农业流动人口为2106.35元，户籍城镇人口为1471.08元；从支出角度看，农民工的恩格尔系数为37.7%，明显高于非农业流动人口26.9%的水平，同时也高于户籍人口30.8%的水平。从结余角度看，农民工每月仍有超过35%的收入作为结余，这个比例反而高于非农业流动人口。农民工人均每月结余为493.71元，甚至高于北京户籍城镇人口367.42元的水平。可以看出，虽然农民工收入低、家庭负担重，但他们一直通过勤俭节约，“高积累、低消费”的方式，维持在京较稳定的工作和生活，充分显示了农民工“经济型劳动力”的特点。
第三，农民工劳动时间长，劳动强度大，社会保障程度低，基本从事“生存型”的工作。2006年调查数据显示，从工作性质来看，48.51%的农民工以雇员的身份为个体工商户或企业工作，有44.48%的农民工为自营劳动者；从工作时间来看，农民工每周平均工作时间长达66.16个小时，而非农业流动人口为59.06个小时；从劳动保障情况来看，农民工雇员中，未签订任何劳动合同的比例达到72.7%，明显高于非农业流动人口51.88%的水平；被拖欠工资的现象比较严重，达到了11.10%；甚至有10.26%的农民工在加班后从来没有或偶尔能够拿到加班工资；从社会保险来看，90.83%的农民工没有任何社会保险，高于非农业流动人口69.32%的水平，远不及北京城镇人口30%的无保水平。
二、引导“困境中的农民工”
通过以上的分析我们可以看到，“农民工困境”具有相当的复杂性、紧迫性和长期性。解决北京“农民工困境”问题必须依托一个高效的组织结构，综合利用全局性的政府规划、和谐的家庭战略以及农民工的勤奋努力，从宏观、中观和微观三个层面对“困境中的农民工”加以适当的引导，统筹寻求政策思路与办法。
1.依据国家主体功能区划，利用政府和市场相结合的分类政策，引导农民工在城市之间合理转移
根据全国主体功能区划，京津冀地区被划定为优化开发地区，主要发展方向是产业结构优化升级和转变经济增长方式。因此，迫于目前北京城市人口膨胀的巨大压力，在政策导向上，要将劳动密集型产业向周边的重点开发区域转移，明确对高新技术产业、外地转移型产业提供多种优惠政策，从而引导劳动力的自由流动，促进产业合理分工。例如，为引导北京一部分农民工向外转移，政府部门可以将京津冀地区拓展成为多中心的网络化结构，加强北京东南地区与天津西北地区的城市融合，提高京津周边城镇的规模和经济实力，从而分解北京中心城区人口快速增长的压力。
2.结合北京城市总体规划，把部分功能及相关组织外迁，促进农民工在北京各功能分区之间疏散分流
北京城市功能过载是人口膨胀失控的根本原因。北京政府部门应积极构建“两轴——两带——多中心”的城市空间结构，实施多中心与新城发展战略。减少北京中心城区的功能超载，把一些功能及机构，如制造业、大学、研究院所、党政军机关等由北京中心城区外迁到其他功能分区中，才能从根本上疏解人口压力。此外，在经济方面，政府还可以通过产业结构调整去改变城市的就业结构，利用对城市产业、项目门槛的管理来遏止低端产业聚集引起的人口集聚，从而阻止农民工在低端劳动力市场的过度堆积。
3.鉴别“事实移民”和“非事实移民”，实施适度控制的移民政策
农民工如在京有投资或有稳定工作及收入，购买了住房（或有稳定的租房），依法纳税，配偶和子女在京工作上学，在京工作生活超过一定年限（如5年）等，事实上已经不可能离开北京，因此，政府部门不仅应该有条件、分步骤地对其提供市民化待遇，提高其基本的生存条件，加速社会融合，而且还要对其建立激励和约束机制，适度控制移民行为；对于不具备上述条件的“非事实移民”型农民工，政府部门应该按照分类指导的原则进行疏导，将供大于求职业中的剩余劳动力有计划、分步骤地在城市之间、区域之间分流和转移，最终在转移中实现劳动力资源的合理配置，改善农民工在迁入地的生存环境。
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