【摘要】本文重点从农村改革的整体性、综合性、协调性和党在农村政策的稳定性、连续性、实效性等方面入手，把我国近30年来的农村改革发展历程划分为三个不同的时期：即从1978年到1988年，是农村改革的起步阶段，出现了第一个“黄金发展期”；从1988年到1998年，是农村改革的停滞阶段，出现了“三农综合症”；从1998年10月至今，是农村改革的快速推进阶段，出现了第二个“黄金发展期”。全面准确地认识和把握我国近30年来的农村改革历史进程，对于科学制定农村综合改革的整体方案及相关配套政策措施至关重要。
【关键词】农村综合改革；三个阶段；三步走；黄金发展期；三农综合症；建设新农村
从党的十一届三中全会算起，中国农村改革已经走过了近30年的历程，取得了举世瞩目的成就。但就整体而言，“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的现代农村社会制度”[1]（p8）。诚如******总理日前发表署名文章指出，“改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，我们党从中国国情出发，初步探索出了一条解决‘三农’问题的成功路子。但要从理论和实践上真正解决‘三农’问题，还有很长的路要走，需要不断探索”。为此，本文带着“问题意识”和“从下往上看”的立体式多维视角，试图通过对我国近30年来的农村改革发展历程的梳理与评价，以期对科学制定下一步的农村综合改革整体方案及相关配套政策措施有所裨益。
一、关于我国农村改革“三个阶段”和“三步走”的理论概括
如何全面认识和准确把握我国农村改革与发展的历史进程，可以选择以下三条分析路径。
一是，1978年12月底召开的党的十一届三中全会提出了，“必须在经济上充分关心农民的物质利益，必须在政治上切实保障农民的民主权利”(p831)，全景观的勾画出了我国在新时期进行农村改革的总路线图，即通过农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过农村政治体制的改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主。近30年来，尽管我国农村改革的发展历程并不是一帆风顺，但是这一基本指导思想始终没有发生大的变化。这是我们正确判断和衡量不同时期的农村改革成败得失的惟一标准。按照******总理日前提出的最新表述，“我国农村综合改革的目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力”。
二是，1998年10月召开的党的十五届三中全会提出了，“农村改革已经走过了20年光辉历程。实行家庭联产承包责任制，废除人民公社，突破计划经济模式，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架”(p2)。根据会后有关部门权威人士的解读，“这20年，我国农村改革的发生和发展大体经历了三个阶段：即从1978年党的十一届三中全会的召开，到1984年全国普遍实行家庭联产承包责任制，是农村改革的第一个阶段，改革的重点是推行家庭联产承包责任制，废除人民公社制度；从1984年党的十二届三中全会的召开，到1992年初邓小平同志发表《南巡谈话》，是农村改革的第二个阶段，改革的重点是推行农产品流通体制改革，调整农村产业结构和发展乡镇企业；从1992年10月党的十四大的召开，到1998年10月召开党的十五届三中前，是农村改革的第三个阶段，改革的重点是稳定土地承包关系，减轻农民负担，深化粮食流通体制改革，推进乡镇企业转变经营机制，发展农业产业化经营，初步形成了以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑的农村经济体制”(p26～32)。很显然，这是以我们党在不同时期所发生的重大历史事件为主线来划分的。譬如，1978年12月召开的党的十一届三中全会提出了，“党和国家的工作重心从1979年起转到社会主义现代化建设上来，全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去”(p832)；1984年召开的党的十二届三中全会提出了，要把我国经济体制改革的重心由农村转到城市；1992年初邓小平同志视察南方谈话和党的十四大提出了，要建立中国特色社会主义市场经济体制的改革总目标。总的看，这是从宏观上对我国农村改革20年的发展历程所作出的一个基本判断和经验总结。
三是，******总理在日前召开的全国农村综合改革工作会议上提出了，“我国的改革是从农村开始的，农村改革取得了举世公认的巨大成就。农村改革近30年来，我们迈出了三大步。第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”。很显然，这个“三步走”的理论概括主要是以我国农村改革在不同时期所取得的重大突破性进展为主线来划分的，并且把农村改革的出发点和落脚点回归到“两个必须”（即保障农民的经济利益和维护农民的民主权利）上去认识和把握。
总之，上述这三条分析路径，都可以帮助我们去认识和把握中国近30年来的农村改革发展轨迹及基本特征。然而，这种带有明显“价值取向”的直线式描述法，尚不足以全面客观地反映我国农村改革和发展极其复杂、曲折、多变的演进过程。换句话说，“由于我国正处在结构转型和制度转型的交叉时期。在这一时期，从宏观、中观到微观层面的改革都出现了不同程度的滞后，由此导致结构转型得不到制度转型的有效支持，从而成为制约农业和农村发展、农民增收的深层次矛盾和体制障碍”(p24)。因此，单纯依靠“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”(p145)。
二、我国近30年来的农村改革历程的分期与评价
本文重点从中国农村改革的整体性、综合性、协调性和党在农村政策的稳定性、连续性、实效性等方面入手，把我国近30年来的农村改革历程大致划分为三个不同的时期：即从1978年到1988年，是农村改革的起步阶段，出现了第一个“黄金发展期”；从1988年到1998年，是农村改革的停滞阶段，出现了“三农综合症”；从1998年10月至今，是农村改革的快速推进阶段，出现了第二个“黄金发展期”。这样做，可以使我们更加全面准确地去认识和把握我国近30年来的农村改革原始起点、发展基点和未来坐标。
（一） 从1978年到1988年，是农村改革的起步阶段，出现了第一个“黄金发展期”。
这10年的农村改革历程，又可具体划分为三个小阶段。（1）从1978年到1984年，是农村改革的艰难起步阶段，改革的重点是推行家庭联产承包责任制。截止到1983年底，全国农村实行包产到户的生产队已达到99.5%，其中实行包干到户的生产队占到97.8%，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。与此同时，随着农业生产经营体制的改革，国家、集体和农民三者之间的分配关系也发生了根本变化，原来的“工分制”变成了“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。（2）从1982年到1987年，是农村改革的第二阶段，改革的重点是实行政社分开，建立乡政府。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府”；“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，由此确立了“乡政村治”二元治理体制新模式。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地废除“政社合一”的人民公社体制，建立乡党委、乡政府和乡经济合作组织，“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”(p867)。截止1984年底，全国共建立起了79306个乡，3144个民族乡，9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民小组。1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过的《村民委员会组织法（试行）》，规定了实行村民自治的基本原则及具体实施办法。此后，全国农村有计划、有步骤地推行村民自治制度。（3）从1985年到1988年，是农村改革的第三阶段，改革的重点是鼓励农民面向市场，发展商品经济，确立农户独立的市场主体地位；逐步取消农产品统购派购制度，推进农产品流通体制改革；调整农村产业结构，发展乡镇企业和建设小城镇等。总的说，这一时期的农村改革核心内容是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其实质是从计划经济体制转变到市场经济体制上来，逐步建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村经济体制和基层社会管理体制。
特别值得关注的是，从1982年到1986年，中共中央“每年搞一个战略性文件”，总结和吸收亿万农民群众在实践中创造出来的改革经验，然后把它转化成为党在农村的基本政策以此推动我国农村改革向纵深不断发展，这在中共历史上是前所未有的做法。概括起来，这5个“中央一号文件”的主要内容包括：“1982年，正式承认包产到户的合法性，使农民获得了生产经营自主权；1983年，放活农村工商业，使农民获得了自主择业权；1984年，疏通流通渠道，以竞争促发展，使农民获得了产品处置权；1985年，调整产业结构，取消统购统销，使农民获得了更大的自主择业空间；1986年，增加农业投入，调整工农城乡关系，使农民获得了相对平等的发展权”（p138～142）。从1987年起，全国农村开始推行村民自治制度，又使农民获得了参与村级公共事务管理和监督的民主决策权。这极大地调动了广大农民群众的积极性和创造性，使我国在短短几年时间里不仅解决了8亿农民的吃饭问题，而且也为城市经济体制改革提供了宝贵的经验和坚实的物质基础。据统计，从1978年到1984年，中国粮食总产量由3000亿公斤上升到4000亿公斤，全国农业总产值增长68%，全国农民收入增长166%。同时，“乡镇企业在短短几年时间里，产值已达二千亿元以上，吸收劳力六千万人，为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系，找到了一条有效的途径”（p885）。对此，邓小平同志生前曾经回忆说：“我们真正干起来是1980年。1981、1982、1983这3年，改革主要在农村进行。1984年重点转入城市改革。经济发展比较快的是1984年至1988年。这5年，首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅度增加，乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了，不仅盖了大批新房子，而且自行车、缝纫机、收音机、手表‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，强有力地推动了工业的发展。农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”(p376) 正如有的学者所提出的，“80年代农村发展的实质是把农业的三大要素——土地、劳动力、资金留在农村内部转化了，当时叫‘农村工业化’和‘农村城镇化’。这样就形成了农民收入的增加，又拉动了国内消费需求的增长，促使整个国家出现了‘内需拉动型’的增长。这就是80年代中国经济增长的第一个黄金时期”（p23-27）。
但是，我们对这10年的农村改革“开门红”也不可估计过高。比如，“农村改革开始，一个优先的目标，就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是，仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制问题。改革的目的是发展生产力，特别是发展商品生产。忽视这一条，家庭经营就被限制于自给经济水平，必将影响国民经济的整体发展和农民生活的改善”（p146）。而到1987年，“我国深化农村改革主要围绕三项指标进行，即：（一）确立农户自主权；（二）发育市场体系；（三）继续展开优化产业结构。这三项指标实现的程度将视作衡量农村发展成功与否的标志。但是，中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，再也不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”(p145)。
总之，这10年，“尽管农村改革取得了令人瞩目的成就，可是不论哪一项只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一大堆问题待解决”(p150)。比如，农村实行家庭联产承包责任制实质是“半截子改革”，国家并没有恢复和承认农民在上世纪50年代初期土改中所得到的“完整土地产权”——主要包括土地自由买卖、出租、典当、抵押、赠与、继承等权利。而中国官方和理论界却把它宣称是“农民的伟大创举”且“具有广泛的适应性和旺盛的生命力”，因此“深化农村改革首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石，任何时候都不能动摇”(p58)。其实，根据党内最资深的农村问题专家杜润生先生的回忆，“三中全会后不久，农村改革一开始，在当时的特殊政治环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。1984年以后，中共中央一再强调稳定现行政策，争论暂时平息了”(p151)。这就应验了马克思和恩格斯曾经说过的话，“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。……生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是一种不幸”[10](p830)；“如果我们所许的诺言使农民哪怕有一点借口设想我们是要长期保全小块土地所有制，那就不仅对于党而且对于小农本身也是最坏不过的帮倒忙”[11](p501)。可见，这种带有“农民福利性”的农村集体土地产权制度设计，是与我国农业和农村社会化、专业化、商品化的发展趋势自相矛盾的。
事实上，我国农村实行家庭联产承包责任制的政策绩效是相当有限的。即“1978年至1984年中国农产品以不变价格计算增长了42.23%，其中46.89%归功于家庭联产承包责任制取代集体耕作制度的体制改革，化肥施用量增加的贡献份额占到了32.2%，农产品提价的贡献份额占到了15.98%，其他制度改革的贡献份额十分微小”[12](p20)；但是，“家庭联产承包责任制改革对农业生产的影响是一次性的突发效应，到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后，这种制度变迁的冲击已经释放完毕”[12](p21)。因此，从1984年到1988年，全国人均占有粮食数量从400公斤下降到364公斤，农业生产形势总体上仍处于基础脆弱、后劲不足的状态。也就是说，所谓的“土地大包干神话”只是昙花一现。严格地说，我国实行家庭联产承包责任制的政策作用范围是很小的。时至今日，中国官方承认：“我们在农村搞的‘大包干”，很好地解决了18亿亩耕地的问题，耕地之外广大的国土资源（60亿亩草原、42.7亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已严重制约着农业结构的调整、农业效益的提高和农民增收的步伐”[13]。关于这个问题，早在1981年3月19日，原国家农委在呈送给党中央、国务院《关于积极发展农村多种经营的报告》中就提出了，“我国人口多，耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但我国国土辽阔，自然资源和劳力资源丰富，生产门路很多。如果只在占国土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，农民就很难富起来”(p849)。但直到现在，我国对于如何运用现代市场机制的作用来有效利用国土资源的问题还没有破题。正如世界着名的发展经济学家德尔博格所提出的，“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”。总的看，中国农村始终面临着的“真问题”是人地比率太低，而解决这一矛盾和问题的根本途径则是靠市场机制和国家对农业的政策性保护。譬如，“从1952年到1978年，我国人均耕地面积由2.82亩减少到1.51亩，平均每个农业劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右，除掉农民自留口粮外，一个农业劳动力全年提供的商品粮只有70千克。直到1978年底，全国平均每个农村人口全年的收入只有70多元，其中有近四分之一的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累不到10000元，有的地方甚至不能维持简单再生产”(p823-832)。这充分说明了，我国长期实行农村集体土地所有制隐含着“成员权平等”和“退出机制缺失”的严重制度缺陷，由此造成了全国几亿农民无止境地要求平分土地，最终导致在高劳动强度和过密型种植模式下出现了土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或负数的极端现象[14]。实行家庭联产承包责任制决不是有效缓解了这个问题，而是加剧了人地矛盾的进一步恶化。所以，截止目前我国耕地总面积已减少到18.51亿亩，人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均占有耕地水平的40%。此外，全国还有三分之一的省份人均耕地面积不到1亩，其中还有660个县人均耕地不到0.5亩，已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩“警戒线”。更为严重的后果是，这种产权模糊的农村集体土地所有制造成了国家对非农建设用地的“低门槛、低成本”和向农民收取各种税费的“软指标、软约束”，以至造成“自1979年改革开放以来，全国平均每年各种建设占地400万亩以上，25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产”[15]。据权威专家估计，全国因“圈地运动”而失去土地的“三无”农民（无地、五业、无保障）已达到4500万人左右，成为影响社会政治稳定的重大隐患。特别是上世纪90年代以来，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村基层干部）齐刷刷地伸向农民要钱、要粮、征地，致使“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[16]（p1）。总之，正如制度经济学派的创始人诺思所言，“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责”[17](p11)。
同样的道理，虽然我国在人民公社体制解体后确立起了“乡政村治”二元治理新体制模式，但是由于计划经济时代所遗留下来的“政党政治”与“政府政治”互相交叉、“国家行政权”与“农民自治权”互相渗透、“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割、乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史问题并没有得到根本解决，结果造成了目前乡镇一级政府面对上级交办的事情哪怕人力、财力缺乏也要勉为其难（“对上负责”），但却无力向广大农民群众提供必要的公共产品服务（“对下负责”）；而村一级自治组织既不是行政主体，又长期缺乏财力基础，基本处于一种行政与财政双重压力下的“紧约束”运行状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。可以说，农村改革初期进行的基层行政管理体制改革也是不彻底和不完善的。
（二） 从1988年到1998年，是农村改革的停滞阶段，出现了“三农综合症”。
这10年，我国农村改革的步子明显放慢了。特别是在1989年春夏之交发生“********”以后，党内有的人甚至一心想把农民重新拉回到“一大二公”的老路上去，并且重新制定出了《农业生产合作社章程（草案）》，曾一度出现了农村改革“回头看”和“归大堆”的反常现象，使广大基层干部和农民群众感到了“农村政策又要变”的心理恐慌。一些地方不顾农民群众的利益，以巩固和发展农村社会主义集体经济为名，盲目上集体企业项目，结果是劳民伤财、得不偿失。比如河南省，1990年在全省47678个行政村中，一哄二起新上集体企业项目59342个，官方宣称全年产值可达到137亿元，共吸纳农村剩余劳动力163万人就业[18](p1)。事实上，这种依靠行政强迫命令手段搞起来的所谓“富民工程项目”，没过多久就全部熄火了。尤其是一些思想僵化、死死抱住“左”的马列教条不放的人，拿“温州模式”作为活把子，硬把它说成是“瓦解社会主义集体经济的根源，复辟资本主义的罪恶之源”，必欲除之而后快。一场围绕着“姓资”、“姓社”的全国性思想大讨论，直到1992年初邓小平同志发表《南巡谈话》，提出了“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”(p372)，才算划上句号。总的看，尽管这一时期党中央、国务院就如何搞活农村经济、实施科教兴农战略、加强农业社会化服务体系建设，发展农业产业化，增加农民收入、减轻农民负担等问题制定出台了一系列的政策措施，但是这几项改革都没有取得实质性的进展。
譬如，我国在农村改革初期，乡镇企业平均每年吸纳将近1000万人的富余劳动力就业，到1996年就业总人数已达到1.35亿人，全国新增了1亿多个就业岗位。但到1997年以后每年增加就业人数仅为200万人左右，一时间城市爆发了“民工潮”。尤其是在上世纪80年代末到90年代中期，中国农产品供应短缺的矛盾日益突出，整个农村工作的中心任务就是确保粮食生产上台阶，党中央、国务院下令搞所谓的省长“米袋子”和市长“菜篮子”工程，几乎把地方各级政府的主要精力都集中狠抓粮食生产方面，一些农村干部长期习惯于搞大轰大嗡式的群众性政治运动，经常使用行政强迫命令手段去“抓落实”，让一些农民感到似乎又要回归计划经济“以粮为纲”的年代了。所以，有不少基层干部和农民群众反映说，上面空喊发展农业生产要“一靠政策，二靠科技，三靠投入”，实际上“一个也靠不住”。因此，进入上世纪90年代以后，农民负担重的问题日益突出，尽管党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是绝大多数地方加重农民负担的现象屡见不鲜，甚至还发生了基层干部登门要钱、要粮、要命（计划生育）逼死人的恶性事件。据有关部门的不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理各种涉农收费文件和项目多达2.53万个，仅在1999年～2000年就查处了违法违纪案件1.46万起，共处理涉案人员8000余人。此时，“三农”问题向国民经济发出了强烈的预警信号，逐渐引起了中央高层决策者和社会各界人士的极大关注。而以政府控制为核心的国有粮食企业改革步履维艰，实际上到1999年已经难以为继了，由此造成了国内粮价持续低迷7年之久，粮食变成了农民“吃不了、存不下、卖不掉”的老大难问题。但中央财政却为国有粮食企业改革支付了高达3000亿元的成本。特别是从1994年实行“分税制”以后，县乡两级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%。而在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担2%，省级财政只承担11%，县级财政只承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%，由此造成了乡镇一级基本处于“有政无财”的尴尬境地。同时，国家财政支农资金投入的比例逐年减少。据统计，从1985年到2000年，中央财政支农资金比例由13%下降到8%左右，15年共向农村基础设施建设投入资金累计为1704亿元，仅占同期的整个国民经济基建投资总额的2%。显然，这与中国13亿人口中就有9亿农民的基本国情是极为不符合的。因此，从1985年到2002年，我国城乡居民收入之比由1：1.9上升到1：3.1，成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。农村改革的滞后效应从1997年开始凸显出来，全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势，1997年～2000年农民人均纯收入增长分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正如有的学者所言，“上世纪90年代，农业生产三要素已不是留在农村内部使用了——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候，就算农民有志气、有天大本事也没用。这正是中国90年代与80年代形成不同的经济增长方式的根本原因”(p26)。总的说，这10年的农村改革是“稳定压倒一切”。这样就难以达到“求变、求活、求全”的改革根本目标。
此外，这10年的农村政治体制改革是“喜忧参半”。“喜”的是，从1987年11月由六届全国人大常委会第23次会议通过《村民委员会组织法（试行）》，到1998年11月由九届全国人大常委会第5次会议通过修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，“中国亿万农民实行自治，直接行使当家作主的民主权利，这是一项前所未有的伟大事业，其规模之大，范围之广，涉及人数之多，在我国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的”（p132）。“忧”的是，从1986年到1996年的10年间，全国各地掀起了一股“撤乡并镇、并村”的改革风暴，乡镇数量一下子由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[19]（p609）。但随着乡镇建制规模的不断扩大，基层社会管理的成本却居高不下。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额达到1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额达到1483亿元，平均每个村负债21万元，9亿农民人均负债务达到374元[20]。据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。而从1986年到1992年，据不完全统计，全国共有23个省份确定了290个县级单位进行县乡机构综合改革试点工作，尤其是山东莱芜、诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地建设“小政府、大社会”的经验得到了推广。1992年5月23日，时任国务院总理的李鹏同志曾经提出，“县级机构改革方向是走‘小机构、大服务’的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系。可以设想，把县一级机构分成两类：一类是必设机构，主要承担管理和监督职能；另一类是非必设机构，中央不作规定，可根据需要由省、县自行决定，上下不要求对口。在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署”[21]。但是，这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作，没过多久就销声匿迹了。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾一语破的——“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[22]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[23]（p631～636）。总的说，这10年的所有农村改革措施都是单项推进、孤军深入，而缺乏综合性、整体性、协调性和上下连动性，这样就形成了某项改革政策措施一经出台，又引发新的矛盾和问题产生，导致出现了无序、混乱、延迟、失控、垄断、内耗、浪费、低效等等的连锁反应和滞后效应。这为我国农村改革提供了一个活生生的“反面教材”。
（三）从1998年10月至今，是农村改革的快速推进阶段，出现了第二个“黄金发展期”。
1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，深刻总结了我国农村改革20年的基本经验，首次提出了“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题”，制定了“从现在起到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标”，标志着农村改革又进入了一个新的发展阶段。但是，这个《决定》的核心内容是“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，改革的实质是“实行农村经济和社会的协调发展”，而没有从根本上去触动城乡二元结构和体制机制这样的深层次矛盾和宏观体制障碍，所以直到2002年10月党的十六大召开前，我国农业和农村形势连续4年仍处于一种“走下坡路”的被动局面。比如，1996年至1999年，全国农村进行的“第二轮土地延包”基本是流于形式；1998年至2002年，国家发行长期建设国债累计达到6600亿元，真正用于农村基础设施建设投资仅有1897亿元，只占28.7%；1999年至2000年，安徽省率先发起的农村“费改税”试点，在2001年上半年由于中央高层发生争论而险些搁浅；与此同时，2001年上半年，自上而下进行的全国“市县乡机构改革工作”先热后冷、不了了之；等等。正如万里同志所提出的，“应当如何解决农村中存在的一些重大问题，已经引起了全国上下普遍的重视。因此，决不能就农业谈农业，而必须统筹考虑整个的农村产业结构、就业结构、城乡关系、城乡一体化的问题。总之，要从建立社会主义市场经济体制的角度，重新认识农业、农村和农民问题。这是一个新课题，一篇大文章，需要做些专门的研究和探讨”[23]（p631～636）。
因此，从2002年10月党的十六大的召开，到2006年10月召开党的十六届六中全会，这4年是新一届中央领导集体对解决“三农”问题重视程度最高、改革力度最大、投入资金最多、效果最明显的一个“黄金时期”。比如，十六大报告提出了“我们要在本世纪头二十年，集中精力，全面建设惠及十几人口的更高水平的小康社会”这一奋斗目标，并且提出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略指导思想，使多年来一直处于僵局之中的“三农”问题提升到国家宏观经济层面来解决。这标志着我国农村改革进入了一个以调整国民收入分配关系为核心的重大历史转变时期。紧接着，党中央、国务院又提出了“要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作和全国工作的重中之重，放在更加突出的位置，任何时候都不能放松”，同时决定从2003年起在全国范围内推开农村税费改革试点工作。从2004到2006年，党中央、国务院按照“以人为本”的科学发展观、“多予少取放活”的六字方针、“工业反哺农业、城市支持农村”的科学论断和“建设社会主义新农村”、“构建社会主义和谐社会”等一系列的重大战略部署，着眼于从根本上改变城乡二元结构和体制机制通盘考虑解决“三农”问题，连续制定了3个指导农村工作的“中央一号文件”，分别就增加农民收入（共22条）、提高农业综合生产能力（共27条）、建设社会主义新农村（共32条）等出台了一系列更直接、更有力、更有效的支持农业和农村发展的政策措施，这81条配套政策措施共同构成了我国新一轮农村综合改革的基本政策框架。2004年，中央财政用于“三农”的资金达到了2626亿元，是1997年的3倍还多；2005年，中央财政用于“三农”的资金达到了3000亿元；从2006年1月1日，在全国范围内彻底取消了农业税，平均每年为农民减轻负担1200多亿元。总的看，“近两年农村形势比较好，主要标志是：粮食增产、农民增收、群众高兴”。
同时，应当清醒地看到，当前我国农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有得到改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有得到根本改观，城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有得到消除。因此，如何解决好“三农”问题仍然是我国工业化、城镇化进程中一项长期而艰巨的历史任务。尤其是当前我国如何破解农村税费改革后的“附生难题”，及时化解乡村的“历史旧帐”等问题，至今既没有一个全面的准确的统计数据，也没有制定出一个具体的可操作方案，致使不少基层组织已经陷入了“五难困境”（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村“费改税”之前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元，而资金来源只有750亿元，收支相抵后仍相差1840亿元[24]。但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金累计仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），这远远不能弥补取消农业税后留给乡村基层组织巨大的资金缺口。从长远发展看，农业属于“弱质产业”或具有“微利性”，工业属于“竞争产业”或具有“赢利性”；农村属于“分散区域”或具有“资源扩散性”，城市属于“集中区域”或具有“资源聚集性”；农民属于“弱势群体”或具有“易侵害性”，市民属于“强势群体”或具有“保护性”[25]。因此，如何从根本上扭转城乡经济和社会发展严重失衡问题是一项长期而艰巨的历史任务。
三、下一步农村综合改革的目标、重点和难点
下一步，我国农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。根据国务院日前召开的全国农村综合改革工作会议精神，“农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制”。概括起来，它主要解决两大问题：一是基层行政管理体制改革；二是农村公共产品供给体制改革。******总理日前发表署名文章解释说，“把这三项改革作为农村综合改革的主要任务，基于三点考虑：一是抓好这三项改革有利于从根本上巩固农村税费改革成果；二是这三项改革都涉及农村经济体制和上层建筑的一些关键问题；三是改革的内容相对集中一些，有利于重点突破，带动农村的各项改革”。
我认为，如果把我国农村综合改革仅仅限定于涉及上层建筑领域的改革，是不全面的、不彻底的、不完善的。下一步，应当坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的改革思路，全面推进农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的综合改革，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。
首先，我国农村经济体制改革的主要任务并没有完成，真正意义上的市场农业体制尚未建立。
目前我国市场农业的发育水平还很低，农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿、甚至有所倒退，造成了农村生产要素向城市“逆向流动”，严重地制约着农业和农村发展、农民增收。事实上，农村内部改革是内容最复杂、环节最多、层次最深、难度最大的改革，重点应解决三个核心问题：一是，建立现代的农地产权制度改革，使农民真正拥有土地占有、使用、收益、处分、继承等权利，从制度和法律上保护农民的土地权益，这是建立农村市场经济体制机制的基础和前提；二是，培育和发展农村金融市场，逐步形成竞争性的民间融资机制，这是建立农村市场经济体制机制的重要条件；三是，培育和发展农村技术市场，逐步形成市场化运作的基层科技推广网络，这是建立农村市场经济体制机制的必要条件。
但是，自改革开放以来，中国农地产权制度改革一直陷入“两难选择”的困境：即“一方面，土地是农业最基本的生产要素和农民最基本的生活保障，在还没有其他手段可替代土地作为9亿农民最基本的社会保障时，稳定农民对土地的承包权，就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面，从长远发展看，这条路也走不通，解决人地矛盾主要应通过发展二、三产业，发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动来解决，这是治本之策”（p62～63）。也正是由于我国在改变农村集体所有制问题上长期犹豫不决、停滞不前，最终导致土地、资金、劳力、技术、人才等生产要素市场配置机制失灵，由此引发了一系列新的矛盾和问题。如在1987年曾提出“要实行农村土地有偿使用制度改革”，认为“乡、村合作组织主要是以土地为中心形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”（p890）；但到1998年10月，党的十五届三中全会《决定》又提出了，“从我国的基本国情出发，发展适度规模经营不能过多的在土地上做文章，而以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济更应鼓励发展”（p57-64）。这等于是不让农村土地与资金、劳力、技术等生产要素市场联姻和有效配置。因此，截止2002年底，全国农村各类专业合作经济组织仅为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，只占农村劳动力总数4.97亿人的3%左右，且普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性能差等问题。在农村金融体制改革上，1987年的“中央五号文件”曾提出，“要发展多样化的资金融通形式”（p890），认为“股份制经济通过自愿投股和股票转移，可以广泛聚集资金，引导资金向高效益方向流动；对乡镇企业政企分开和私人资产社会化也有一定的促进作用。因此，要积极探索，总结经验，促其健康发展”（p891）。2002年10月，党的十六大报告进一步提出，“要放宽国内民间资本的市场准入领域，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境”，“让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。但迄今为止，中国9亿农民的主要融资渠道仍是靠亲戚朋友之间的私人借贷，而从国家正规金融机构获得贷款的农户尚不到五分之一。说白了，农民觉得贷款难，是因为固定资产作为抵押；国家商业银行不给农民放贷，是因为信息不对称，不知道哪个农户有偿还能力。因此，目前全国县域内平均每年流出资金数额高达6000亿元，一个县平均每年净流出资金在3亿元左右。此外，农村基层科技推广体制，一方面存在着农业科技人员严重短缺的问题（截止2001年底，农林水气象系统职工为135万人，仅占全国各类专业技术人员3053.3万人的4.4%），另一方面存在着管理体制不顺，运转机制不活，人员队伍不稳，经费保障不足，科技人员闲置等问题。总之，如果说我国在上世纪70年代末、80年代初实行家庭联产承包责任制只是为了调动农村的农业生产积极性的话，那么下一步进行农村综合改革的目标和主要任务就是再造农村市场经济的微观基础，增强农村发展的内部活力。因此，扎实稳步地推进社会主义新农村建设，必须重点做好“放活”这篇大文章，大力推进以农地产权制度、民间融资体制和农业科技推广体制改革为主要内容的农村经济体制改革。
其次，要建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制。
邓小平同志曾经多次强调，“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”（p176）。当前我国农村正在进行以乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革，实质上是调整中央与地方、国家与农民的利益分配关系，这场改革成功与否关键取决于中央、省、市、县、乡五级政府之间的“利益博弈”。因此，“必须统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制”[26]，痛下决心彻底拔掉上层建筑不适应农村生产力发展的“拦路虎”。乡镇一级政府要重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造宽松环境，二是为农民提供，2006，（18）：1～9. 21世纪乡镇工作全书编委会.21世纪乡镇工作全书[M].北京：中国农业出版社，1999. 中共中央组织部.农村基层干部读本[M].北京：党建读物出版社，1999. 杜润生.中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005. 张新光.“三位一体”的农村改革观[M].北京：中国农业出版社，2006. 邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993. 温铁军.新农村建设实践中的反思[A].中国（海南）改革发展研究院.中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革[C].北京：中国经济出版社，2006. 杜润生.中国农村制度变迁[M].成都：四川人民出版社，2003.[10] 马克思.资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，1975.[11] 马克思恩格斯全集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.[12] 胡书东.当代中国经济学家学术评传·林毅夫[M].西安：陕西师范大学出版社，2002.[13] 回良玉.在全国农村综合改革会议上的讲话[Z].中国农业信息网（），2006-9-21.[14] 张新光.论我国农地平分机制向市场机制的整体性转轨[J].西北农林科技大学学报，2003，（5）：1～8.[15] 乔新生.工业反哺农业应当从土地入手[J].人民论坛，2006，（18）：40～41.[16]【美】詹姆斯·C·斯科特.农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M].南京：译林出版社，2001.[17]【美】道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，2002.[18] 中共河南省委政策研究室.发展农村集体经济之路[C].郑州：河南人民出版社，1991.[19] 曹力群.农村社区组织与社区发展[A].农业部农村经济研究中心.中国农村研究报告（2000年）[C].北京：中国财政经济出版社，2001.[20] 农业部报送国务院《关于全国乡村两级不良债务清查工作的报告》[Z].2000-08-15.[21] 李 鹏.积极推进县级机构改革[N].人民日报，1992-05-23（1）.[22] 刘慕学，张 军.总结简政放权经验，强化乡镇政权职能[N].大众日报，1988-1-4（1）.[23] 万 里.认真解决当前农村存在的问题[A].万里文集[C].北京：人民出版社，1995.[24] 刘尚希.解决县乡财政困难的根本在于打破城乡分治[N].中国经济时报，2005-02-08（01）.[25] 张新光.当前中国农村改革进程的基本判断与前瞻[J].河北学刊，2006，（3）：54～57.[26] 张新光.地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察[J].华中师范大学学报，2006，（5）：20～24.
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