向公民提供社会保障是政府必须承担的义务。作为社会保障中心环节的社会保险更是现代社会每个公民抵御风险的“必需品”。我国宪法明确规定：中华人民共和国公民，在年老、疾病、丧失劳动能力后，有从社会得到物质帮助的权力。在我国城镇公民享受社会保险的同时，国家必须保护农民作为公民的合法权益。商业保险可以向所有预先缴纳保险费的公民提供保障，但不可能在无盈利的情况下向任何人提供服务。因此，向农民提供养老、医疗的最基本服务只能是政府行为――建立社会保险体系。农民是一个弱势群体，也是为人类付出最多、为中国社会革命和经济改革贡献最大而索取最少的群体。政府应该为他们提供与其他公民同等水平的公共服务，他们更需要“公平”。农民又是一个防御风险意识和能力均较弱的群体，难以自觉设计长远防范风险的规划，需要政府为他们进行制度设计。
政府应该如何为农民设计社会保险制度？我们没有世界上其他国家的经验可以借鉴。虽然在世界162个建立养老社会保险的国家和地区中，有70个国家将农民作为被保险对象①；在建立医疗保险的国家中，也有一部分覆盖了农民群体。但这些国家农村人口占全国人口比重普遍很低，没有构成国家财政沉重的经济负担。而在大多数发展中国家，社会保险体系基本不覆盖农业人口。但由于这些国家土地归私人所有，亦不实行计划生育人口政策，子女和土地成为农民的经济保障。我国的现实状况是：其一，我国不仅是一个经济不发达国家，而且农村人口占全国人口的比例很大――达到全国人口的60％，这就意味着我国不具备完全依靠政府投入资金为农民提供社会保险的物质基础；其二，我国实行土地公有制，农民没有土地的所有权――土地的处置权，他们无法完全依靠土地解决维持社会平均生活水平――包括养老和医疗所需的物质条件；其三，我国实行计划生育国策，老年农民无法依靠子女的帮助解决生活所需。也即是说：国家处于既没有雄厚的财力，又必须为农民提供社会保险的境地。
目前，尽快为农民建立社会保险体系已成为举国上下的共识，但社会保险提供的是物质保障，如何筹集为农民提供社会保险的基金是政府和社会共同面临的严峻问题。为农民提供社会保险到底需要多少资金？如果按照农村和城市社会保险同一原则的设想，向农民提供养老和医疗（含工伤和生育）保险，我们可以进行如下简单粗略的推算：
第一，养老保险――向60岁以上老年人提供保险待遇。按照我国第五次人口普查结果：2000年全国农村人口中有60岁以上者8102万②，如果每月平均养老金按200元计（包括生活和医疗费），每年将需要筹集养老保险金近1945亿元。
第二，医疗保险――向患大病的从业者提供与城市从业人员享受的“大病统筹”相类似的医疗保险待遇。按2002年农村从业人口48960万计算（不包括领养老金的退休人员），平均住院人数为4％（2001年我国每万人住院人数为439.2人），平均每次费用3000元（2001年县及县以上医院平均每人住院费3245.5元），需要近588亿元③。如果其中70％由社会保险基金给付，则需411亿元医疗保险金。
两项合计年需2356亿元，还不包括社会保险机构的运作经费及社会保险的准备金（如应付重大疫情等突发事件的资金）。这2356亿元约占2003年国家预算收入的12%，虽然财政收入近年来增长较快，但农村社会保险金完全由政府开支，不仅从财力上国家难以承担，也不符合社会保险“公平”与“效率”共存（对城市居民有失公平）、“权力”与“义务”对等（农民不缴保险费是不尽义务）的原则。
按照我国宪法和社会政治经济发展的要求，社会必须为农村人口提供保险待遇，而在社会和政府又没有现实、充裕资金的情况下，探究合理、可行的筹资渠道成为能否在农村实施社会保险制度的关键环节。
农村社会保险基金的筹集，不可能采取由政府统包的办法，但也必须纠正社会中存在的“为农村社会保险筹集资金是农民自己的事情，应该让农民自己出钱。”的观点。全国人民必须认识到：为农民建立社会保险不仅仅是农民本身的事情，而是全国人民的共同事务。原因有五：
其一，新中国建立后，国家在进行国民经济体系的布局中，将农业定位为“提供原材料和供应廉价劳动力”的部门。为了尽快形成国民经济发展所需的重工业体系，大量的农产品以极低的价格出口，换回工业所需的机器设备、能源和难以自给的原材料。从国家对外贸易统计资料可以看出：自1953年至1972年的20年中，除1961－1964年为严重自然灾害外，农产品出口占全部出口总额的比例均保持在30％以上；加上以棉、麻、蚕丝、毛为原材料的轻工产品出口额，即占全部出口总额的70％以上。而进口商品中农业生产用物资占全部进口总额的比例只有两年在10％以上（1968－1969年），18年均保持在10％以下④。农业创造的价值为我国工业化和国家资本的积累作出了巨大贡献。必须承认：对国有资产，农村居民与非农村居民拥有同等的权力。而实际上，我国的国有资产收益长期被非农村居民享有。他们不仅享受本企业提供的工资收入、福利待遇，还享受政府财政资金提供的各种城市公共设施和公共服务。
其二，从新中国建立之后，在国内的工农业产品交换中，政府也人为压低农产品价格，使农民应得报酬的绝大部分以“剪刀差”的形式转入非农村居民手中。《中国农业在线》所刊登的一篇文章称：仅仅在1979至1994的16年间，中央政府通过工农产品价格剪刀差的形式，从农民手中抽取了大约15,000亿元，年均约938亿元。可以说：非农村居民生活水平的持续提高有相当大的部分是由农村居民的剩余劳动作出的贡献。新中国建立后，我国农民平均生活水平长期低于城市居民。即使在我国经济改革20年之后，农民收入有了较大提高的2000年，其收入也仅相当于城市居民1990年的水平。2002年城乡收入差达3.11倍，这绝不是社会生产中不同行业之间商品交换产生的正常收入差距，而是由政府人为制定的不公平的市场规则造成的，是长期人为阻断资源合理配置的结果。
其三，我国宪法规定：土地归农村集体所有，农民个人仅拥有使用权。一方面，农民的长期投入没有得到合理回报，不足以使他们依靠土地得到经济保障；另一方面，他们又无权对土地作出有利于自己的处置。特别是作为个体农民，根本无权自主改变自己的命运：他们不能自由出售土地及按照市场价格出售土地上的大部分收获物。他们只是土地的附属品，而不是土地的主人。即使土地有被征用（买卖）的可能，价格的确定也只有农村的极少数干部可以参与意见，绝大多数农民都只能处于任人摆布的地位。
其四，国家长期实行的城乡“二元”户籍管理政策，几乎剥夺了农民自由迁徙的权力；又由于政府长期以来公共教育经费投入向城市倾斜，致使大多数农民的受教育程度较低，也使他们失去了改变经济地位、生活环境的机会和能力。近20年，一部分农民虽然放弃土地而进入城市，但户籍及就业政策等仍然使他们无法在城市合法自主生存，他们得到的报酬远远小于他们的付出，待遇大大低于同等水平的城市劳动者。无论他们怎样努力工作，绝大部分农民都难以真正进入城市居民的生活圈，也不可能象城市居民那样理所当然享受社会保险待遇，似乎永远无法改变“二等公民”的地位。
最后，计划生育国策，不仅使农民难以享受我国传统多子多福的天伦之乐，也使他们的子女失去了赡养父母的能力。（这里不涉及对计划生育国策的评价，只讲对农民生活的影响。）
凡此种种都说明：我国农民现在生活的状况及无能力自我保障不完全是由他们本身造成的，而在很大程度上是由我国的长期政治经济政策和制度造成的，是整个社会造成的。因此，为农村居民提供社会
保险待遇必须由国家或整个社会来负责――所有的农村居民和非农村居民都负有不可推卸的责任。
通过对现行国家各项法律和法规的考察，结合我国经济发展实际及农民的生活状况，我认为：农村社会保险基金的筹集不能简单照搬世界上其他国家或者我国城镇社会保险基金筹集的方式，必须构建新的、多种渠道筹资的模式。
第一，既然国家对农村居民负有不可推卸的责任，国家财政必须为农村社会保险的建立提供一定数量的资金支持。鉴于目前财政的实际状况，可以采取每年划拨固定额度，逐渐补充农村社会保险基金的办法。从1998年起，国家每年发行国债数量都在3000－5000亿元，2002年更增至近6000亿元⑤。国家可以在每年的国债发行额度内确定适当比例，如：10％，每年至少有500亿以上的资金成为农村社会保险基金的固定筹集渠道。在积极的财政政策逐渐淡出后，建立农村社会保险应该是国家的首要任务，将原来大规模投入到城市基础建设中的资金转向为农民建立社会保险，既符合全国经济发展的整体要求，也是政府工作重心逐渐转移的重要步骤。顺民心，达民意。
第二，将今后的农业税收入全部转入农村社会保险基金。目前，国家提出：取消农业税，以达到减轻农民负担的目的。我认为，减轻农民负担，不应该忽视税收的公平原则,取消农业税对其他行业有失公允。但可以将农业税收入完全用在为农民提供社会保险待遇方面。从1997年－2001年国家农牧业税和农林特产税收入平均每年为300亿元左右⑥，可以成为农村社会保险基金筹集的基本渠道。将农业税专门用于农村社会保险的建立和发展，更可以充分证明社会主义税收“取之于民，用之于民”的性质。
第三，发行专项福利彩票。我国彩票事业在世界上处于起步阶段，还有很大潜力。当前世界上有110多个国家发行不同类型的彩票，它的发行被认为是“以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和发展，发挥着重要的经济与社会作用”的政府筹资行为；购买彩票也被看作是民众的一般消费及娱乐行为。1990年全世界的彩票销售额达到650亿美元，并以9－10％的速度增长。1996年销售额超过50亿美元的国家达到8个，其中：美国为365亿美元，日本也达76亿美元；平均每人每年购买彩票的支出前者为150美元，后者为30美元。各国、各地区彩票集资的目的多种多样，但都以社会福利、公共卫生、教育、体育和文化事业为主要目标⑦。我国从1987年开始发行了新中国建立以来的第一批福利彩票，2002年的发行额为170亿人民币。国家应该大力宣传发行福利彩票的意义，鼓励百姓以健康的心态参与这种集娱乐和行善为一体的消费行为。由于购买彩票的民众主要集中在城市（当然也包括在城市工作的农民），向全国发行旨在为建立农村社会保险基金为目的的福利彩票，可以成为农村社会保险基金的补充来源，也可以看作是非农村居民长期无偿享有农村居民劳动成果的“反哺”举措之一。我国目前有四亿多城市人口，每人平均每年购买10元专项彩票，即可筹集40亿元资金。
第四，征收耕地转让税。现在，农地转非农使用地的补偿价和市场价相差数十倍，是对农民的极大剥夺。据《经济参考报》载：某地方政府付给拥有正在生长着“绿油油稻秧农地”承包权的农民的征地补偿价为每亩2万元，而转手卖给土地开发商则是100多万元。而这个差价也还不是最大的，有些地方的农民能够拿到的补偿更少。据不完全统计，改革开放以来，国家通过征地的价格“剪刀差”从农民身上拿走约20000亿元。目前每年全国建设征用耕地达300万亩⑧，如果每亩按50万元计算，是15000亿。如前所述，土地是农民唯一拥有的、国家法律赋予他们一定权力的、社会也认为是他们拥有的、能够为他们提供生存保障的物质来源，如果农民以如此低廉的价格被剥夺了土地，他们必然成为社会的不稳定因素――衣食无着，后顾有忧。我认为：中央政府应该强制对该收入征收专项税收，用于为农村居民建立社会保险。如果假定税率为6％，则每年至少可以取得900亿的资金（15000亿×6％）。鉴于各省地域差异（耕地征用情况）及农村人口数量的差异，此专项资金应由中央政府再按照各省农民数量转移支付给地方社会保障部门。
第五，对所有国有资产出售的所得，应该按比例统一划入农村社会保险基金，作为农民集体占有的份额，为农民提供保险待遇。近年来，用出售国有资产收入补充城镇社会保险基金的设想一直存在，但大家没有把农民计算在内。如果我们前述的观点成立――国有资产应该属于全国人民所有，那么，每年国有资产收入的三分之二应该计入农村社会保险基金。由于国有资产的出售比较分散，数字不易统一掌握，国家必须立法：任何部门、单位和各级政府在取得国有资产收入的同一时间，必须向国有资产管理部门或者税务部门按比例缴纳税（费），再由国有资产管理部门划入社会保障部门，由社会保障部门专门建立农村社会保险的保障基金。目前国有资产的存量为10万亿（2002年底），虽然不会全部出售，但每年的增值和出售部分必须给农民适当的补偿，如果每年只拿出百分之一，也将有1000亿元转入农村社会保险基金。
第六，农民缴纳的社会保险费。社会保险的原则之一是权力与义务对等。为了加强被保险人的责任，提高社会保险金的利用效率，每一位被保险人在拥有享受保险待遇权力的同时，应该担负缴纳一定数量的保险费的义务。虽然建立农村社会保险的初期需要大量资金，但鉴于我国绝大部分农民年收入较低，家庭积累较少，我们不能把社会保险基金的筹集的主渠道放在农民身上。据国家统计局统计：2002年我国31个省、自治区、市农民年人均纯收入在2000元以下的有8个，2000－3000元的有16个，3000元以上的仅7个。另外还有3000万农民生活在绝对贫困线以下⑨。我们的测算应该本着实事求是的精神和科学的态度确定较低的费率水平――如：费率确定在6％（其中4％为养老保险金，2％为医疗保险金）；再按照收入水平取中的原则，以年人均纯收入2200元为基数（有17个省、自治区、市人均纯收入达到这一水平），平均每位农民每年缴纳的保费应为132元。虽然132元对于每个农民来说，也是一笔不小的支出，但由于是对从业人员征收，按每个家庭四口人计（夫妇和两个未成年子女），264元占8800元（四人平均年纯收入）的比例相对比较低（3％），对家庭生活的影响有限。并且，在征收社会保险费时，应该设立起征点：人年均纯收入达不到2200元者免纳保险费。根据这一测算，按2002年底全国农村就业人口48960万的50％计算，有24480万人为保费缴纳人⑩，每年农民个人缴纳保费形成的基金将超过300亿。
总之，全社会都应该为农民建立社会保险做出贡献。国家如果将财政直接拨款、改变农业税用途、发行福利彩票、征收耕地转让税、划拨国有资产收益和农民缴纳保险费等六条筹资渠道综合利用，最保守估计每年可以筹集3040亿资金（财政直接拨款500亿＋改变农业税用途300亿＋发行福利彩票40亿＋征收耕地转让税（费）900亿＋国有资产收益1000亿＋农民缴纳保险费300亿）；再剔除偶然因素，也应该能够筹集到3000亿左右的资金。这笔资金远远超过每年为农民提供社会保险所需要的资金量——2356亿。即:国家完全有能力为农民提供最基本的养老和医疗社会保险待遇。
注释：
①刘书鹤《农村社会保障的若干问题》，《人口研究》2001年5月
②《2001年中国统计年鉴》，中国统计出版社2002年出版
③《2002年国家国民经济发展报告》
④数据来源于《中国统计年鉴》，中国统计出版社2002年出版
⑤《中国财政年鉴》2002年版，中国财政杂志社出版
⑥《
世界彩票业的发展现状》，
⑦中国民政部《2002年民政事业统计公报》
⑧《征地：酝酿制度突破》，《经济参考报》2003年1月20日
⑨《2002年我国31个省、区、市农民人均收纯入排名表》，《经济参考报》2003年3月10日
⑩来源同③。2002年农村就业人口为48960万，考虑贫困地区的农民年平均纯收入低于2000元，无力缴纳保险费，因此，这里将全国农民应该成为保费缴纳人的基数按就业人口50%进行测算。
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