土地制度的宪法秩序
当前关于中国土地制度的学术讨论和政策讨论极多。中国正处在高速城镇化阶段，城镇化既是人口的城镇化，又是土地的城镇化，关于土地资源性质、土地产权安排、土地用途管制、土地非农使用增值收益分配、土地保护与集约节约利用等等问题，都成为社会关注焦点，也因此成为政策创新的重点。各级地方政府也在中央许可不许可知情不知情的情况下进行了大量的土地制度创新。可以说，土地制度成为了近年来中国学界和政策部门关注最多、创新最多、争议最多的领域。
从总体层面来看，土地制度可以分为两个层面，一个层面是中国土地制度的性质，另一个层面是中国应当选取的土地制度安排。以下分别讨论。
因为土地制度的政策规定很多，中央一级和地方各级出台的各种政策性文件，使得土地制度变得十分混乱，很多政策梳理反而容易让人迷失其中。笔者以为，要弄清楚中国土地制度的性质，就需要弄清楚中国国家性质，从宪法秩序层面来进行讨论。
新中国是在1848年鸦片战争后中国陷入到半殖民半封建社会的内忧外患背景下，几代志士仁人为争得中华民族的生存权，而以鲜血和生命所换来的成果。新中国先后经历新民主主义革命和社会主义革命两个阶段，无论是新民主主义革命还是社会主义革命，其目标都是要实现民富国强和中华民族的伟大复兴。
新民主主义革命实行了彻底的土改，打倒了封建地主阶级，土地均分给农民，获得土地的农民当家做了主人。土改的意义是要消灭压迫、消灭剥削、消灭土地食利阶级、消灭不劳而获。按劳分配和不劳动者不得食，成为新中国的基本分配原则。1950年代社会主义改造中，农民由互助组、初级社，逐步过渡到高级社和人民公社，并在1962年《人民公社60条》之后，形成了“三级所有、队为基础”的相对稳定的农村基本制度。社会主义改造中，农民由初级社过渡到高级社，以土地为主的生产资料归集体所有，农民参加集体劳动，共同生产共同分配，形成了社会主义集体经济形态。
新中国城市土地则收归国有，之前的城市土地食利者作为一个阶级已被消灭。在新中国的基本制度安排和意识形态设计上都不再有土地食利者这一封建关系的任何位置，土地是属于公有的基本生产资料，无论是用于农业还是征用于工商业，土地本身不能参与到经济发展成果的分享中。城市发展所要征用农民土地的，由使用土地的工厂或单位安置失去土地这一基本生产资料的农村集体组织的劳动力。
这样就形成了新中国关于土地制度的宪法秩序，要点有二，一是土地属于公有，是生产资料，不属于任何人私有。中国已经消灭了土地私有制，任何人都不得利用土地来成为土地食利者。与此相关的推论则是，中国已经将土地食利者阶层消灭掉了。二是土地服务于中国全体人民共同的事业，服务于中国现代化事业，服务于中华民族伟大复兴的事业。
中国土地制度的宪法秩序，落实到《土地管理法》上，就是现行《土地管理法》中的第43条与第47条。这两条规定如下：
第43条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。
第47条：征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。
《土地管理法》的以上两条也是当前关于中国土地制度安排争议最多的两条，因为这涉及当前中国快速城市化背景下农村土地非农使用增值收益如何分配的问题。按以上两条规定，国家垄断城市建设用地一级市场，放开土地使用权二级市场。国家按被征收土地原有用途给农民补偿，按城市建设用地价值向市场供地。农地非农使用形成的增值收益归国家所有，即所谓“涨价归公”。
土地属于公有，土地是农民进行农业生产的生产资料，城市发展要征收农民的土地，按原有用途给予补偿，而按非农使用的市场价值招拍挂，这样就将因为经济发展、城市扩张所形成的农地非农使用的增值收益“涨价归公”。
农地非农使用增值收益来自于经济发展与城市扩张，与农民或村社集体的努力无关。按土地原有用途给予补偿，土地征收也就没有损害农民和村社集体的利益。只是在这样的土地制度安排中，农民和村社集体并没有参与分享农地非农使用增值收益，而是几乎全部土地非农使用增值收益都被地方政府以“土地财政”的形式获得。在目前制度安排下，土地财政主要用于城市基础设施建设。
中国这样一种土地制度的宪法秩序，就使得中国在城镇化和现代化过程中，消灭了土地食利者参与经济发展所形成剩余的分享，就使得中国可以将其他发展中国家往往存在的土地食利者所获利益用于城市基础设施建设，就使得中国城市可以建设得像欧洲。
中国土地公有，消灭了土地食利者阶层，这是中国相对于土地私有制国家推进现代化发展的一大优势。消灭土地食利者，就是不再允许封建关系参与到经济发展剩余的分配。在当前经济全球化背景下，分享经济发展剩余的力量大致有三：一是资本，二是劳动，三是土地。资本是全球化流动的，资本总是要获得平均利润的，因此，一个国家经济发展所形成经济剩余被资本拿走之后，就由劳动者与地主来分享了。中国消灭了土地食利者，就为劳动者更多占有经济发展剩余提供了可能。全世界绝大多数发展中国家，参与经济发展剩余分配的，往往都有一个庞大且强势的土地食利者集团，这个土地食利集团既不劳动又不承担风险，却占有了大量利益，这样就对劳动者的利益构成了压制，就降低了发展中国家经济的国际竞争力，就使发展中国家更可能落入到发展陷阱中。
中国之幸是，新中国的新民主主义革命和社会主义革命已经将土地食利者作为一个阶层消灭掉了。中国经济发展剩余因此可以更多地让劳动者分享。中国也更有可能在发展中形成竞争优势，走出“中等收入陷阱”。
土地食利者阶层既然已经消灭了，就完全没有必要再造一个出来。消灭了土地食利者阶层，这是当前中国最大的“制度红利”之一。
土地的性质
之所以土地制度对于中国发展如此重要，是与土地本身的性质有关。土地一方面是基本的生产要素，另一方面又与其他生产要素很不相同，这就是土地的不可移动性。所以，土地从来不是完全的商品，不可能完全由市场来进行所谓资源配置。
就一般情况来讲，当前中国土地往往同时具有以下六种属性：土地是不可再生资源，这是土地的资源属性;土地是基本生产资料，包括进行农业生产的资料和进行工商业活动的资料，这是土地的经济属性;农村土地是农民熟人社会的载体，这是土地的社会属性，当前农村土地权利实际上成为了农民的基本社会保障，这是土地的另外一种社会属性;土地不可移动，这是土地的自然属性;因为土地的以上属性，国家对土地用途进行管制，这是土地的政策属性。土地因为具有以上六种属性，就使得土地完全不同于一般性的商品，也因此，土地资源不可能完全由市场来配置，所谓通过市场来有效配置土地资源，从而就可以让农民致富让中国发展的观点是肤浅的，也是错误的。
就土地的农用价值来讲，当前中国18亿亩耕地，是中国最平整、最肥沃的土地，这18亿亩土地的70%只能用于种粮食，正是农地种粮所获收益可以大致衡量出农地的价值，从农地种粮收益来看，每亩农地一年两季可以收2000斤粮食，收入2000元，两季生产支出700元，若计算劳动支出还要300元，也就是说，耕种一亩土地种粮，一年纯收入也就在1000元，若将农地出租，租金大约在200～700元左右。农户之间自发土地流转，租金一般在200元左右。若资本下乡，大规模土地流转租金可达到400～700元。为什么大规模的正规土地流转租金更高，有两个原因，一是在土地承包经营权十分零碎的情况下，大规模土地流转必须要成片，成片流转的土地中，有农户愿意种地从而不愿将土地流转出去，他们因此会索要更高的土地流转价格，并提高整个土地流转的价格。反过来，非正规的自发土地流转，往往是要进城务工而无法兼顾耕作，农户为了不让耕地抛荒，而将耕地流转出去，所以会以尽可能低的租金将土地租出;二是正规的土地流转协议，让租出土地农户无法随时要回土地，不正规的自发土地流转，租出土地农户可以随时要回土地。因此，不正规的自发土地流转往往只要更低租金而留下随时收回耕种的权利。
无论是耕种每亩可获1000元收益，还是租出去每亩可获200～700元收益，土地农业收益都是不高的。若按3%的年利率，则如此收益土地的对价就应在2～3万元。
因此以农地对价来看《土地管理法》第47条：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿”、“土地补偿费和安置补偿费的总和不超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。这里要注意的补偿费不超过年产值30倍而非年纯收入30倍，按以上农地2000元年产值，最高每亩就可以补6万元，这样一个补偿实际上已经高于农地实际市场对价的2～3倍。这就是为什么全国农民都盼征地的原因。盼征地除补偿比一般农地市场对价要高以外，还可以将土地权利变现。对收入比较少的农民来讲，土地利益变现的积极性从来都是很高的。笔者在全国调查，看到两种相反相成的现象;一种现象是媒体天天报道的，因为征地而发生冲突，农民打失地悲情牌，认为征地补偿太少了，要维护自己基本的土地权利;一种现象是没有机会土地被征的农民盼征地，希望通过土地征收来获得利益变现。若恰好修一条铁路，经过一个村庄，正好承包地被征收的农户一般都要求独占征地补偿款，而其他农户则要求均分征地款同时再重新调整土地。所有农户都期望从这好不容易碰到的一次征地运气中分到好处，虽然要失去承包地。即使是城郊坚决维护自己土地权利的农民，若城市真正调整规划，决定将这些农民坚决维护权利的土地当作基本农田保留下来，维护权利的农民一定会大失所望。因此，征地冲突的核心不是农民不愿意土地被征，而是希望自己土地被征时可以获得更多土地补偿。
因为土地不可移动，城市建设只能平面推进，而不可能跳跃征地，恰好承包地处在城市扩展推进面上的农民就可能借此要求更高的土地补偿。农民为了要更高的土地补偿，就会用各种手段。越是怕征地出乱子，农民就越是要以出乱子要挟地方政府，就越是要当绝决的钉子户。农民要求更高的土地利益补偿，与法律规定无关，与补偿高低无关。最近10年是征地补偿快速提高的10年，最近10年又是征地冲突越发普遍激烈的10年，这就充分说明，提高征地补偿并不能消除农民更高的土地补偿要求。
农民为何可以当钉子户?因为农民承包的土地正好处在城市扩展的推进面上，城市发展一定要征收这块土地，他因此要更高的土地利益。如果土地可以移动，是完全的商品，地方政府就停征这个要价过高的钉子户的土地，而从全国那么多盼望土地被征农民那里征收土地进行城市建设。问题是，因为土地位置不可移动，城市建设总不可能东一块、西一块、南一块、北一块吧!
正是土地的不可移动，才使经济发展和城市扩张所造成的土地非农使用增值收益只能附着在特定位置土地上面，才使特定位置土地具有更高的价值。在当前的经济建设和城市发展中，通过规划来有序建设是一个基本的要求。城市规划，向南发展还是向东发展?哪些土地用于商贸，哪些土地用作林带，哪些土地作为基本农田被保护，哪些土地用作城市基础设施或工业建设用地，就使得被规划的不同土地具有完全不一样的价值，这种因为经济发展城市扩张以及城市规划和土地用途规划所产生的不同用途土地的不同价值，与农地原来的价值无关，与农地承包经营者的个人努力无关，这样的土地非农使用增值收益全部归到农地承包人，既违反了中国土地制度的宪法秩序，也极不公平。
土地的一个重要性质是不可再生。因为土地是有限的，而粮食只能从土地上生产，因此，保有基本的耕地，是事关国家粮食安全的根本问题。当前国家确立18亿亩耕地红线，就是要为21世纪的中国人留下最基本的粮食安全保障。要保护耕地，就要对土地用途进行管制，就要对城市建设用地进行管制，这种管制的最基本办法是由中央给地方下达年度建设用地指标。地方政府只能在年度用地指标内占用土地，将农地变为建设用地。中央为了集约节约用地，采用了偏紧的新增建设用地策略，以保持城市合理的经济密度。偏紧的新增建设用地供给导致建设用地的相对稀缺，稀缺产生价值，这样一来，因为国家政策，而进一步推高了特定位置上的城市建设用地价格，从而形成了某种意义上的建设用地拜物教，即认为只要是建设用地，就可以产生高于农地的价值，就有增值收益，而看不到，当前城市建设用地价值高于农地，是因为土地所处城市区域的位置，及国家计划控制所造成建设用地相对稀缺。假若国家不限制新增建设用地指标，农地可以自由转化为建设用地，因为建设用地稀缺而形成的建设用地价值就消失了。远离城市的建设用地，因为没有区位优势，又无建设用地稀缺所形成的建设用地价值，这块建设用地就不会有特别的价值，农地转变为非农建设用地也不可能有什么增值收益。
当前学界乃至政策部门都因为建设用地的拜物教，而弄出很多误会来。比如，将农民宅基地当作农村建设用地，然后将农村建设用地与城市建设用地挂钩，减少农村建设用地，以增加城市建设用地。对于缺少对土地性质理解的人来讲，这个办法似乎不错，但实际上，农民宅基地是农民免费获得无偿使用的，是不能转让更不能买卖的，而只能自用。这个法律规定与一般农村建设用地有很大差异，不可替换，而与城市建设用地更是完全两码事。现在学界和政策部门望文生义，以为是建设用地，农村建设用地那么多，不值钱，而城市建设用地那么稀缺，很值钱，为什么不可以让农村建设用地变成城市建设用地从而释放出巨额的土地价值出来呢?正是因此，国土部门推出城乡建设用地增减挂钩政策。
农村建设用地中的农民宅基地远离城市，当然是不可能搬到城市郊区用作城市建设用地的，农村建设用地与城市建设用地增减挂钩，只是通过将农民宅基地复垦为耕地，从而获得城市征收郊区农地为建设用地指标，但问题是，退出农民宅基地所增加的城市建设用地，只是城市征收城郊农地的指标，也就只是获得了由于国家对建设用地指标管控所造成建设用地稀缺所形成的土地价值，这样一种因为土地用途管制和计划管制所形成的建设用地稀缺，及由此形成的建设用地指标价值，我们却正而八经地去拆农民房子来获得指标及其价值，来实现土地价值，这就太奇怪了。这样一种一方面严控地方政府新增建设用地指标，从而形成建设用地稀缺而产生指标价值，一方面又允许地方政府去拆农民房子以换取这个指标从而缓解建设用地稀缺及以此实现指标的价值。那为何国家不直接给地方政府增加建设用地指标来让地方政府缓解建设用地稀缺的压力，而免得地方政府花巨资折腾农民拆农民的房子呢?反过来，既然因为国家管控和建设用地指标稀缺，形成建设用地指标的价值，干脆国家进一步减少地方政府的新增建设用地指标，从而造成更大稀缺，形成更高的建设用地指标价值，这样就使农民宅基地复垦可以获得更大的潜在利益?有这等好事吗?本来是计划形成的指标价值，现在所有人都指望通过这个指标价值来发财来致富来建设新农村来实现现代化来让中华民族伟大复兴，这岂不奇怪!
土地作为农民生活的熟人社会的载体和基本社会保障，笔者曾有详述，此处不展开了。
总之，土地具有多种属性，不是完全的商品，不可能完全依靠市场来配置所谓土地资源。当前土地政策中市场话语、权利话语，已经极大地妨碍了土地作为国计民生的基础，作为中国城镇化现代化基础作用的实现，也已经对中国土地制度的宪法秩序形成了冲击。我们要警惕。
小 结
经过彻底的新民主主义革命和社会主义革命所形成的中国土地制度的宪法秩序，通过土地公有制和消灭土地食利阶层，为中国赶超型现代化提供了重要的社会基础。中国发展从此告别了封建剥削关系，而走上了现代社会的发展道路。中国经济发展剩余因为不再有土地食利阶层参与分配，而使劳动阶层有了获得更多收入的机会，让国家有了更为强大基础能力的条件，让中国经济比较容易形成积累，让中国在全球化的分工体系中可以形成比较优势，从而成为全球化中的赢家。
改革开放30多年，中国已经步入中等收入国家行列，能否及如何走出中等收入陷阱，其中一个关键是我们能否继续保持中国土地制度的红利，利用好这一红利。中国现行土地制度是中国发展奇迹的一个秘密，又是中华民族伟大复兴的保障。我们要充分肯定与珍惜当前中国独特的土地制度安排，而不是轻率匆忙地否定它!
作者：贺雪峰 来源：文化纵横 2013年6期
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