论文摘要：本案涉及对工商行政管理机关公司登记行为如何进行司法审查的问题：公司登记机关对公司登记行为负何种责任呢?是形式审查还是实质审查责任?法院是否有义务对所涉民事权益作出判决?原告吴燕发是否具备原告资格?本文将围绕上述问题进行探析。
论文关键词：基本案情 裁判要旨 法理评析 工商行政管理
【基本案情】
1998年1月，徐筑敏、阮明芳、张世学三人为股东设立长泰县锦溪漂流公司。同年12月，增补杨耀星、陈德旺为新股东，公司名称变更为长泰县马洋漂流旅游有限公司(下称马洋漂流公司)。随后，该公司的部分股东与长泰县联发土石方有限公司(下称联发公司)签订股权及出资转让合同书，约定杨耀星、陈德旺、阮明芳三人将拥有公司73．17％的股权转让给联发公司，联发公司向杨耀星等三人支付价金计人民币145万元，该合同经长泰县公证处公证确认。马洋漂流公司向长泰县工商行政管理局(以下简称长泰县工商局)申请变更登记，该局经审核予以核准变更，吴燕发为法定代表人。1999年4月，联发公司与徐筑敏、长泰县厦广纸制品公司(下称厦广公司)签订股权转让协议书，联发公司将其拥有的股权73．13％转让给厦广公司。之后，马洋漂流公司再次向长泰县工商局申请公司名称、法定代表人和股东的变更登记，经审核予以核准，公司名称变更为“长泰马洋(厦广)漂流旅游有限公司”，法定代表人为连文成，股东为厦广公司、联发公司和徐筑敏，并颁发企业法人营业执照。吴燕发不服长泰县工商局作出的该企业变更登记决定，遂向长泰县人民法院提起行政诉讼。
【裁判要旨】
原告吴燕发诉称，长泰县马洋漂流公司是1999年设立的，其本人占有73．13％股权，任该公司董事长。同年4月14日，被告长泰县工商局凭没有法律效力的手续和无签字权人拟定的文书，将联发公司作为马洋漂流公司的股东，错误核准了变更公司名称、法定代表人和股东的申请，并颁发了新的企业法人营业执照，致使变更后的公司股东为联发公司、厦广公司和徐筑敏，而原告73．13％的股权完全消失。为此，请求撤销被告于1999年4月14日作出的马洋漂流公司名称、法定代表人和股东的变更登记决定及-5洋(厦广)漂流公司的营业执照，并要求重新颁发企业营业执照。
被告长泰县工商局辩称，1998年12月，马洋漂流公司股权及出资转让合同书明确约定股权承受方为联发公司，且转让股权的资金也由该公司支付给马洋漂流公司股东。1999年1月，马洋漂流公司申请变更登记时，据以变更登记的材料由联发公司以法人股东身份提供。据此，变更登记确认联发公司为股东之一符合法律规定，而吴燕发并非马洋漂流公司股东，仅是马洋漂流公司的法定代表人。为此，该局于1999年4月14日作出马洋漂流公司变更登记的决定手续完备、程序合法，应予维持。请求驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理认为，1999年1月，马洋漂流公司申请变更登记时提供的证明材料中股东之一的落款均是联发公司的印章并有法定代表人吴燕发的签字，提供的还有联发公司的营业执照，而非以原告吴燕发为新股东提供其个人居民身份证。因此可以认定变更后的新股东是联发公司。且经法院查实，向马洋漂流公司原股东购得73．13％股权的资金，是由联发公司支付而非原告吴燕发付与。据此，被告长泰县工商局依据(中华人民共和国公司登记管理条例>(下称<公司登记条例>)第24、35条的规定，对该公司的名称、法定代表人、股东等事项进行变更登记，并颁发新的企业营业执照，手续完备，适用法律法规正确、程序合法，应予维持。根据最高人民法院(关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释>第56条第(4)项的规定，该院于2000年7月4日作出判决：驳回原告吴燕发的诉讼请求。
吴燕发不服一审判决，向漳州市中级人民法院提出上诉。漳州市中级人民法院经审理认为，被上诉人长泰县工商局依法对马洋漂流公司的名称、法定代表人和股东等事项变更登记，并颁发新的营业执照，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，原审判决正确。根据<中华人民共和国行政诉讼法>第61条第(1)项的规定，该院于2000年9月26日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
【法理评析】
本案涉及对工商行政管理机关公司登记行为如何进行司法审查的问题。要确定长泰县工商局的公司登记行为是否违法，应该弄清公司登记行为的性质和特征、公司登记的目的、公司登记机关在登记中应如何审查等问题。
一、公司登记行为的性质和特征
公司登记是指主管公司登记的行政机关(国家工商行政管理部门)对登记申请加以审查，确认全部设立行为合法，将有关公司的主要事实记载于公司登记簿，并发给证明文件的一种行政行为。
公司登记不同于公司设立。公司设立和公司登记是公司成立的两个紧密相连但又性质不同的阶段，公司设立是前一阶段。我国<公司法>对公司设立规定了两种设立方式，即对有限责任公司的设立实行准则主义为原则、许可设立主义为例外，股份公司的设立仍实行许可主义。准则主义也称登记主义，是指设立公司的当事人只要符合法律规定的条件，就可以直接向公司登记机关提出申请，而登记机关只需要对当事人提交的申请文件进行审查，确定申请文件齐全并符合规定，就应颁发营业执照。公司设立许可主义仍沿用过去的方式，即公司设立必须经过主管机关或有关部门的审核。因此，对实行准则主义的公司来说，公司设立完全是设立公司当事人的私法行为；对实行许可主义的公司来说，公司设立则是由公司设立当事人的私法行为和主管机关或部门的审批这一公法行为共同完成的。因此，公司登记完全是公司登记机关的一种行政行为。
行政机关的公司登记行为作为一种具体的行政行为，又区别于一般的行政行为，特别是行政许可行为，其特殊性表现为：
(一)行政机关的公司登记行为是一种羁束行政行为。登记机关对公司登记没有自由裁量权，①只要公司登记申请人能够提供完整的材料并且材料无瑕疵，行政机关就应无条件地在法定期限内办理，反之，就不予登记。而行政许可是一种自由裁量的行政行为，即使行政许可申请人具备相应条件，行政机关也可以出于行政目的的需要或根据国家的政策作出不予许可的决定。
(二)公司登记只是对符合法定条件的申请人的既有权利进行确认和记载，并不赋予申请人新的权利。实行准则主义的公司设立完全是当事人的私法行为，公司的经营范围、股东的权利义务等事项的确定是在公司设立阶段完成的。实行许可主义的公司从事特殊行业，属特殊企业，在进行公司登记之前其经营范围已经获得主管机关或有关部门的审批，其他事项也由股东协商设定完毕。可见，公司登记并不为申请人或股东创设新的权利义务，只是将已有的权利或状况加以记载而已。而行政许可以全面禁止为前提、个别解禁为内容，从这个角度而言，行政许可是行政机关对申请人的赋权行为。
(三)公司登记后的法律效果是基于法律的明文规定而非公司登记机关的意思表示，因此公司登记行为是一种准行政行为。②公司登记机关对申请人提交的材料予以审查，如果条件完全具备，对必要事项记载之后就发给申请人证明文件——(企业营业执照)。公司登记完毕，从法律上就意味着：1．公司具有合法地从事经营的权利；2．取得法人资格；3．享有公司名称专用权。登记机关的登记行为虽然是产生这些法律后果的必备条件之一，但并不是公司登记机关意思表示的结果，而是公司设立人的意思表示加上登记这一条件，由法律预先设定而产生的结果。行政许可是一种赋权行为，且行政许可机关有较大的裁量权，行政机关履行许可职责的过程中以许可的方式表达了许可内容，其意思表示是行政许可申请人取得权利和资格的主要因素。
本案中的公司变更登记是公司设立登记的延伸，从广义上说也是公司登记行为的一种形式，具有公司登记行为的基本特征。所以它是一种羁束行政行为、准行政行为，也是一种既非设定权利又非课赋义务的行政行为。
二、公司登记机关对登记材料应如何审查
行政机关的公司登记行为之所以具备上述特征。与建立公司登记制度的目的是密不可分的。对公司进行登记，一方面是具体明确企业的性质、生产经营范围、资金数额等基本情况，有助于国家对企业进行必要的监督和管理，保障合法经营，取缔非法经营，另一方面则在于登记公开，公司登记机关将有关公司的事项登记后，社会公众就可以对特定的公司登记事项进行查阅和复制。必要事项登记后，一则具有公示力，有关主体拥有的权利经过登记可以对抗第三人，比如股东名册的登记；另则公众就可以了解公司的主体资格、登记的注册资金、经营范围等事项，而这些对于公司已经存在或将要建立法律关系的第三人来说是至关重要的，与公司做交易的第三人可以据此来判断公司是否具有履约能力，防止欺诈，避免行为无效，从而保障交易安全。
法律规定了公司负有维持登记事项内容真实性的义务，并对违反该义务的公司明确了多层次法律责任。如我国<公司法>第206条所作的规定，从性质上言，这只是通过事后惩罚来促使公司登记人保证登记事项的真实性。这种方式有其弊端，就是它不能起到事前保障交易安全的作用，也可能导致给第三人造成损失无法补救的情况，因此应加强公司登记前的申请材料的审查。
法律虽然规定了登记机关负有对公司登记申请人提交的材料进行形式审查的义务，但登记机关应对材料仅进行形式审查而非实质审查，即公司登记机关只对材料形式的真实性负责，而不对材料记载内容的真实性负责，这是由公司登记行为的性质决定的。登记的性质是对公司既有权利或事实的确认，而不是对公司及公司股东之间是否真正拥有该权利与事实的确权和裁决，如果要求登记机关在登记时对所有事项的真实性逐一加以审查，既无可能也无必要，而且长时间的审查和调查会导致公司成立时间过长，增加行政机关滥用职权的机会，同时这与建立适应市场经济和现代企业发展的登记制度相违背。况且登记所确定的事实仅是推定的真实，如果因申请人的原因造成登记内容失实而发生纠纷，纠纷通过其他途径解决后，申请人仍可以向行政机关申请变更登记。2000年10月2013<国家工商行政总局关于公司登记机关是否对法定验资机构出具的验资报告的真实性承担审查责任问题的答复>中规定：“验资证明内容不真实引起的法律责任和后果，应由验资机构承担。”该答复进一步证明了公司登记机关只对申请材料的形式真实性负责，而不应对文件记载内容的真伪负责。
公司变更登记也具有公示和保障交易安全的目的，所以公司登记机关在作出变更登记之前对申请材料也应进行形式审查。形式审查包括：一是申请登记的材料是否齐全；二是申请登记的材料形式上是否有瑕疵或伪造。在本案中，从表面上看，吴燕发要求撤销的是1999年4月核准变更的登记行为，而事实上，该具体行政行为是基于1999年1月的核准变更登记行为作出的，也就是说该案中联发公司是不是马洋(厦广)漂流公司的股东取决于1999年1月核准变更登记中是否把联发公司登记为马洋漂流公司的股东。因此长泰县工商局1999年4月变更登记的行为是否违法，取决于其1999年1月的核准变更登记中是否把联发公司错误地登记为马洋漂流公司的股东，是否已尽到形式审查的义务。1999年1月，马洋漂流公司申请变更登记的事项是“股东变更登记”。根据我国(公司登记条例>第31条的规定，有限责任公司申请变更登记，新股东为法人的，须提交法人资格证明；新股东为自然人的，须提交自然人的身份证明。马洋漂流公司申请变更登记提交的是以联发公司为新股东的法定资料和联发公司的营业执照，而且提供的14份变更证明资料的落款均是联发公司的印章和法定代表人吴燕发的签字，而非吴燕发的身份证明。根据登记机关只对申请材料形式负责的原则，长泰县工商局1999年1月把联发公司变更登记为马洋漂流公司新股东是合法的。况且在股金的来源上，经法院调查，证实资金全部是从联发公司的账户上转汇给杨耀星等人的，进一步证明了1999年1月核准变更登记中新股东为联发公司而非吴燕发的事实。因此，长泰县工商局1999年4月的变更登记行为合法，一二审法院的判决正确。
三、吴燕发何以具有原告资格
在公司登记中，公司登记申请人是公司登记行为直接指向的对象，因此公司登记申请人认为其合法权益受到公司登记行为的非法侵害时，可以作为原告提起行政诉讼毫无疑问。吴燕发不是公司登记申请人，但他何以具备原告资格呢?
公司登记，一则具有公示力，有关主体拥有的权利经过登记可以对抗第三人，另则与公司做交易的第三人可以根据已登记的事项判断公司是否具有履约能力，防止受欺诈。因此，如果公司登记机关的登记行为违法，不但影响公司登记申请人的利益，而且还有给申请人以外的第三人的利益造成损害的可能。这里的第三人不仅包括与公司做交易的第三人，还包括与登记申请人有利害关系的第三人。与公司做交易的第三人有可能因信赖不符实际登记内容而可能遭受损失，而与登记申请人有利害关系的第三人则因登记内容具有对抗效力而利益受到威胁，他们都与公司登记机关的登记行为存在利害关系。如果他们认为公司登记行为侵犯了其合法权益，可作为原告提起行政诉讼。吴燕发属于在马洋漂流公司申请变更登记中与作为申请人的马洋漂流公司有利害关系的第三人，他对长泰县工商局1999年4月的变更登记行为不服，自然可以作为原告提起行政诉讼。
四、本案审判之不足
本案中，二审法院在审判时忽略了一个问题，即二审时没有对上诉人提起上诉的理由不予支持的原因予以解释。上诉人吴燕发上诉称，联发公司汇出购买股权的资金系联发公司归还上诉人的借款，该股权系其出资购买马洋漂流公司股份的资金，所以马洋漂流公司的原股东之一为吴燕发而非联发公司。这里其实涉及到公司登记机关在作出公司登记时是进行形式审查还是进行实质审查的问题。联发公司汇出购买股权的资金是否是联发公司归还上诉人的借款?该股权是否是上诉人购买马洋漂流公司股份的资金是一个实质性问题，是联发公司与上诉人吴燕发之间的纠纷，属于民事性质的争议。公司登记机关无权利也无义务对此进行调查，因为其只对登记材料的形式负责，只能依据申请人提供的材料判断谁是马洋漂流公司新股东。因此法院在对公司登记行为的合法性进行审查的标准也仅是登记机关是否尽到形式审查义务，不能因为公司登记机关在登记时未调查清楚而撤销其公司变更登记行为。法院的判决结果虽然是正确的，也解决了行政争议，但其未能让上诉人明白为何不能以其上诉理由认定登记机关违法。从这个意义上说，行政争议解决的说理部分还不够彻底。笔者认为，对联发公司与吴燕发之间的民事争议，法院在判决中应附带指出可通过其它途径，如民事诉讼加以解决后，再向工商行政管理部门申请变更登记，这样对上诉人的救济出路加以指导，有利于矛盾的迅速化解，做到以理服人。
有人认为，法院在解决行政争议的同时可以一并解决吴燕发和联发公司之间的民事争议，笔者不赞同这种观点。第一，本案中的行政争议与民事争议没有必然的联系，民事争议的解决既不能为解决行政争议提供判决基础，行政争议的解决也不是解决民事争议的前提。第二，原告吴燕发在行政诉讼期间并未提起民事诉讼，法院主动地去解决民事争议，有违民事诉讼的“不告不理”原则。第三，即使吴燕发在行政诉讼期间提起民事诉讼，由于民事争议与行政争议相对独立，这种所谓的行政诉讼附带民事诉讼也不能起到简化诉讼程序，降低诉讼成本和提高审判效率的目的。
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