摘要:价格听证制度是确保价格决策民主、科学、合理的重要程序制度。我国的价格听证制度近几年在立法和实践层面都获得了很大发展,但在很多方面仍存在不足。本文对价格听证制度中存在的问题进行了分析,并提出了完善价格听证制度的具体对策。
关键词:价格;听证;价格听证制度
价格听证制度,又称价格决策听证制度,是指制定和调整公用事业价格、公益收费服务价格、自然垄断经营的商品价格时,由政府价格主管部门主持,请社会有关方面对其必要性、可行性进行论证的程序制度,是价格决策民主化和科学化,消费者直接参与定价的重要形式。[1]价格决策听证是行政民主的必然要求,是行政法治的基本内涵,是在建设我国社会主义市场经济中政府职能转变的必然趋势。它通过公开、合理的程序形式将价格决策行为建立在合法适当的基础上,有利于价格决策走向民主化、公开化、公正化、科学化、法制化甚至高效化。
一、我国价格听证制度主要问题的反思
(一)价格听证适用范围存在漏洞
原国家计委和国家发改委确立了一些需要听证的行业目录,各地方政府也各自确定了这样的目录。但是目录采用列举的方式,难免有所漏洞,很多行业借此以公众要求听证的项目不在目录范围内予以推诿。随着实践的发展,目录已经滞后于现实,应当根据实际情况适时做出调整,在调整过程中应当考虑做出原则性的规定,依法科学界定听证范围,以克服单由列举式所造成的漏洞。
(二)听证主持人中立性不强
选任什么样的人作为价格听证的主持人对赢得公众对听证程序公正性的信心至关重要。所以听证主持人要有一定的中立性,要具有一定的法律素养、业务素质和良好的公众形象。但考察我国的《价格法》和《听证办法》可以发现,有关听证主持人的制度设计恰恰没有考虑“中立”的价值取向。《价格法》第23条规定:政府价格主管部门为听证的主持人。价格主管部门负责人往往也是价格决策部门的成员,由于价格决策部门同时包含有企业主管部门,如此千丝万缕的“政企不分”的联系,使得主持人成为潜在的利益相关人,何以保障主持人的中立与独立?何以保障听证笔录这一理应作为价格决策依据的材料客观全面?其独立、公正的可能性就会令人怀疑。
(三)价格听证代表机制尚需完善
听证会代表不是简单地代表个人,而应该是某一方相关利益群体的代理人。由于社会利益的分化和复杂化,以及作为委托人的社会公众“民意人格主体”的虚化和缺位,民意代理人的选择非常困难;同时价格听证会代表从事的工作专业性很强,代表不仅要能够客观地表达自己代表的民意,还要对价格调整提出中肯的意见。因此,价格听证代表机制需要合理设计。《办法》第9条对价格听证代表的产生和运作机制做了粗线条的规定,对其实施的具体标准并没有明确的规定。这样就造成以下问题:①代表比例没有明确的规定,导致一些地方选择的代表不具有广泛性,无法表达多数群众的呼声,影响了听证的公信力;②代表产生办法操作性不强,没有规定相应的实施细则,代表产生的倾向性和随意性大,使人产生人人都能当代表的错觉;③代表选择标准不明确,代表选择不科学。非利益关系代表有被优惠政策“收买”的可能。以上制度设计中的粗糙和漏洞使得价格听证实践中听证代表的遴选不规范,随意性较大,造成许多与民主、公正要求相距甚远的问题。
(四)价格听证笔录的法律效力不清
“从法律的角度来说,听证笔录具有多大的法律效力将直接决定着价格听证会的实际效果。价格听证制度的实践业已显示,听证案卷法律效力的不明确已经成为价格听证流于形式的‘罪魁祸首’。不从根本上解决听证笔录对价格决策机关的拘束作用,价格听证制度的困境也许永远都无法彻底摆脱”。[2]作为我国价格听证制度最高法律依据的《价格法》,仅规定了价格听证的适用范围,对价格听证笔录却只字未提,《办法》虽然有了突破性规定:“价格决策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见。听证会代表多数不同意定价方案或者对于定价方案有较大分歧时,价格决策部门应当协调申请人调整方案,必要时政府价格主管部门再次组织听证”。[3]但办法没有就听证笔录的法律效力问题做出明确的表态。现实过程中,很多组织者只保留有利于自己的记录。法定的记录缺失,甚至空置听证记录,势必使整个听证流于形式。这个不能不说是一个不足。
(五)听证各方权利义务模糊
现行规定大多强调价格主管部门在价格听证中的主导地位:决定听证范围、选聘听证会代表、维持听证秩序等,然而对听证会代表以及其他受价格调整影响的相对人的听证权则规定较少。价格听证权究竟是谁的权利?价格听证权包含哪些具体内容?都没有明确规定,同时与会各方的权利和义务也不明确。如:听证会主持人应当享有哪些权利?应当承担哪些义务?听证会代表又有什么权利义务?普通公民在价格听证中应享有哪些权利,应承担哪些义务?听证办法都没有规定,实践中更是很模糊。
(六)听证信息披露制度缺失
行政主体拥有法律信息,企业事业单位拥有事实信息,但弱势的消费者一方既不具有法律信息也不具有事实信息。这样,在各方代表能否利用其所掌握的信息就听证的主要议题进行深入且充分的辩论决定听证制度实施效果好坏的关键的前提下,价格决策难以达到公平和公正。信息上的不对称,致使双方话语权事实上的不平等。而价格听证既要求听证内容的公开,又要求听证程序的公开。保证听证的公开公正、消弭这种信息上的不平等,关键是确立听证信息披露制度。而这一制度在我国《价格法》和《办法》中却缺失,相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象。如此,怎样才能做到透明、公开,使现代行政程序法的三大重要价值——公开、参与、公正得到落实?
(七)价格听证缺乏完备的救济和保障机制
价格听证是听证会各方利益的博弈,因而难免各种争议的发生。比如在价格听证范围、听证会代表选聘、听证会程序、听证笔录公开、价格决策结果及理由说明等方面都可能产生各种各样的争议。听证过程中的争议都应当适时纳入到行政救济的范围之中,无论是维护代表的合法权益还是确保听证的公开施行,都应当有适当的救济途径,代表们的权利受到侵害时得不到任何救济是有悖于听证会初衷的。然而,价格听证的过程大多数属于决策的过程,即属于抽象行政行为,根据现行行政诉讼法不具有可诉性。失去了司法这一正义的最后保障线,人们的价格听证权如何救济?
二、价格听证制度的完善对策
良法善治是解决价格听证困境的根本之道。只有不断推进其制度规范,优化其制度实施,才能真正发挥其制度效应。从立法完善方面,当务之急是进一步细化价格听证程序,使之更加周密,增强其操作性、权威性。价格听证制度的设计应该符合法治,平衡不同利益,以实现社会公正为目的。要科学界定听证事项范围,应当不断调整价格目录,以适应实践发展的需要。同时由于目前的价格听证程序由价格主管部门自己规定,行政机关自己规范自己的权力,难以完全超脱自身利益,其公正性也就没有保障。因此有学者认为,应将中央价格听证程序的制定权交由国务院,将地方价格听证程序的制定权交由省级人大或省级地方政府行使。[4]笔者也赞同这种主张。除以上方面外,笔者还将从具体制度构建和保障机制方面探讨价格听证制度的完善。
(一)重塑听证主持人制度
听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位,是组织整个听证过程的核心人物。正如《美国行政法》中所述:“听证主持人头戴三顶帽子,一顶是当事人的帽子,维护当事人的利益;一顶是行政机关的帽子,听证官员必须注意对政府有利的证据,维护政府的利益;一顶是裁判官的帽子,听证官员必须站在公正中立的立场上,衡量各方面的利益,做出公正的裁决。综观世界各国的行政程序法,听证主持人制度大体包含以下几个要素:①职能分离制度;②选任制度;③回避制度;④禁止单方面接触制度;⑤听证主持人的权限和法律责任。在这方面,我们可以借鉴美国行政法官的集中使用制度,建立一支相对独立的、稳定的、高素质的专业化价格听证主持人队伍。通过全国统一考试取得听证主持人资格证书,然后与其所在的行政机构脱钩,使他们具有独立地位。对听证主持人集中统一管理,根据听证事件的具体要求,统一选派主持人。另外,还应该依法赋予价格听证主持人明确的权限(主要是决定建议权和组织监督权),明确其法律责任,规定何种情况下应当回避,以及禁止单方面接触的制度,一方面确保其独立、中立的地位,另一方面保证充分发挥其作用。
(二)健全听证代表制度
健全的听证代表制度可确保社会利益的充分表达,又可兼顾公共利益与个体利益的平衡。主要包括代表的产生途径,代表的数额确定,代表的遴选标准,代表的
资格地位等等。只有建立完善的听证代表制度,才能确保代表社会各方面的充分参与和各种利益的充分表达,才能引起听证机关对代表意见的充分重视。
听证代表的遴选标准关系到代表的具体资格条件,至少应当考虑到代表的广泛性(结构布局)、代表性(民意基础)、专业性(代表能力)和独立性(立场取向)等4项内容。健全的听证代表制度,要打破政府对听证代表遴选的垄断格局,建立一种由各利益集团、社会中介组织等与政府双向主动、共同协商遴选听证代表的机制,从而达到以社会自治有效制约国家公权恣意行使的目的。政府职能要转换,其职责应回归到“定规则,当裁判”上来,不应该直接插手具体的遴选事务;而从各利益集团方面来讲,其职责就是严格按照事先公布的听证代表遴选规则具体组织实施遴选事务,并及时将自行产生的能够代表本集团利益的合适人选报政府部门进行资格审查,这样各司其职,价格听证代表的广泛性、代表性和独立性得到切实保障。具体运作上,听证代表团除企业代表外,专家学者和消费者代表要由中立的听证机构选出,专家学者要成立专家库,并随机抽选。要适当增加消费者代表的数量,并根据消费者群体的分布,分别确定高、中、低收入代表的数量。可由消费者协会组织,在媒体上公开征求消费者代表,并在公正的情况下选出,听证企业不得指定消费者代表。
(三)明确价格听证笔录的法律效力
当前,听证制度流于形式的一个主要原因就在于听证笔录的法律效力不明确。为了避免听证会走过场,必须进一步明确听证笔录的法律效力,政府应依据听证笔录做出价格决策。在这一点上,我们可以引入国外的“案卷排他性原则”,又叫“唯一专有记录” 原则。
它是指行政机关按照正式听证程序所做出的决定只能以案卷为根据,不能在案卷以外,以当事人未知或未论证的事实为根据。否则,行政决定无效。案卷排他性原则是正式听证的核心,如果没有这一原则,询问就会流于形式。“在依法举行的听证中,行政法庭做出裁决时,不得考虑审讯记录以外的任何材料……若不遵守这一原则,受审讯的权利就毫无价值了。”[5]案卷排他性原则要求行政机关不能在听证以外接纳证据,也不得把它的工作人员在秘密报告中所提供的证据作为依据。借鉴国外“案卷排他性原则”的经验,笔者建议将《听证办法》第25条中的“应当充分考虑”直接修改为“听证笔录所记载的意见应当作为价格决策部门定价的主要依据”。
(四)确立听证信息披露制度
价格听证信息披露制度,又称价格听证信息公开制度。价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排,要克服现存的问题和不足,关键是要对价格听证制度的公开性予以落实。建立听证信息披露制度,一方面价格听证内容要公开。包括申请材料的公开,听证会代表名单公开,听证笔录和听证纪要公开(除涉及国家秘密和商业秘密外)。对听证纪要公开时应当注意对相关情况的说明和解释,还应将价格决策的依据以及理由一并公开。对没有采纳的意见尤其要说明理由。其次要做到程序公开,是指会议采用公开的形式,价格听证整个过程应该向社会公开报道,允许消费者旁听,各种媒体可对其进行及时的跟踪报道,满足公众及时了解听证会情况的权利要求。最后,还要做到结论公开,是指听证会的结束并不意味着听证程序的结束,为了避免有关部门使价格听证流于形式,在价格听证报告提交价格主管部门后,价格主管部门据此做出的调价或不调价的结论,应继续向社会公开,接受社会的监督。
(五)完善价格听证的保障与救济机制
“有权利必有救济”。为避免价格听证流于形式,要依法确立价格听证的救济与保障机制。英国的成功经验可以为我们借鉴:在英国“当事人对听证不满意时,根据法律规定,有3种申诉途径:一是法院。当听证违反程序规则时,有权参加听证的关系人可以向法院申诉;二是行政裁判委员会。如果当事人没有受法院保护的权利,可以对不公平的听证向行政裁判委员会申诉,委员会认为当事人申诉有理由时,可以向大法官报告,提出适当的建议;三是议会行政监察专员,当事人对听证不服时,可以在行政裁判委员会以外或同时向议会行政监察专员申诉。”[6]结合我国情况,原则上,除了设置行政复议等解决途径外,还应允许当事人向法院提起行政诉讼。这样,价格听证会可诉性应成为改革方向。
除此之外,还应依法确立价格听证专项费用支出保障机制及其他相关配套制度。价格听证会因没有法律确定的专项听证费用支出途径,已阻碍着各级价格部门价格决策听证工作的开展。如果长期没有财政专项经费的支持,价格主
管部门就可能因为听证费用无法解决而减少听证项目,或者为了减少听证费用,使听证会流于形式。对非开不可的听证会,有的价格部门只好伸手向听证申请人要钱召开听证会,这就偏离了听证的真正目的。
另外,要依法建立相应的激励约束机制,使民意代理人更好地履行职责。一方面,要保证听证会代表拥有便利的信息获得渠道(包括收集民意和获取价格决策相关信息),降低其“代理民意”的交易成本;同时进行一定的成本补偿,给予其必要的经费保障和提供公共服务的劳动报酬,吸引和激励“代理民意”这一种公共品的更多提供。另一方面,鼓励行业协会等民间自发群体的成长,为其提供良好的法治环境,让有意愿、有能力、有约束的社会团体作为民意的代理人。这样,群体有参与听证会的动力,有社会舆论的监督和约束,有专门的工作人员和专门的知识,更适合为理性决策提供咨询信息。
结语
价格听证制度的设置是为了确保民众对特定价格决策的直接参与,确保价格决策的科学性与合理性,规范和控制价格决策机关的权力。要真正实现价格听证制度的立法价值,关键在于科学界定听证事项范围,明确听证当事人权利义务,健全价格具体听证制度,使之具有操作性,将民主参与价值与行政效率价值相结合,将公开原则贯彻于听证过程的始终,并建立和完善相应的救济保障机制。
注释:
①薛刚凌.价格听证制度研究[c].载《宪政与行政法治评论》(第二卷),北京:中国人民大学出版社,2005.
②章志远.价格听证困境的解决之道[j].法商研究,2005,(02).
③《政府价格决策听证办法》第25条.
④薛刚凌.价格听证制度研究[c].载《宪政与行政法治评论》(第二卷),北京:中国人民大学出版社,2005.
⑤ [美]伯纳德·施瓦茨着,徐炳译.行政法[m].北京:群众出版社,1986: 303.
⑥国家发改委法制考察团.英国的价格管理和听证制度[j].粤港澳价格,2004,(02).
参考文献:
[1] 李静怡. 价格听证的制度性分析[j].科技经济市场,2006,(09).
[2] 章志远.价格听证困境的解决之道[j].法商研究,2005,(02).
[3] 王名扬.美国行政法(上)[m].北京:中国法制出版社,1995.
[4] 郭慧珍.国外行政听证制度理论及对我国的启示[j].内蒙古农业大学报,2006,(04).
[5] 章志远.价格听证困境的解决之道[j].法商研究,2005,(02).
[6] [美]欧内斯特·盖尔·霍恩·罗纳德·m·利文着,黄列译.行政程序法和行政程序概要[m].中国社会科学出版
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