一、基本案情
从核准次月起支付周某养老金，并核准确定养老金起付时间为2016年5月。周某认为养老金应从其退休的次月即2013年11月起开始发放，人社局核准行为错误，遂向法院提起行政诉讼，被法院以超过法定期限为由驳回。后周某向检察院申请监督。检察院受理后向人社局发送检察建议，人社局撤销了原养老金核准的具体行政行为，并重新作出“养老金起算时间为周某的退休次月”的核准决定。周某领取了补发的30个月养老金，多年未决的行政争议得到化解。对于周某养老金申领起算时间如何认定，检察院是否应当监督，实践中有三种意见。
二、分歧意见
第一种意见认为，人社局核准行为错误，周某养老金申领起算时间为法定退休的次月即2013年11月，但检察院不应当进行法律监督。理由是，《中华人民共和国社会保险法》第16条第1款规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”作为上位法，社会保险法并没有设置人社局核准的前置条件，劳动者只要累计缴费满15年就可以在退休次月领取养老金。所以，人社局核准行为错误。但是法院以超过起诉期限为由驳回周某起诉并无不当，正确的生效裁判具有拘束力，检察院不应当进行法律监督。第二种意见认为，人社局核准行为错误，周某养老金申领起算时间为法定退休的次月即2013年11月，但检察院可以进行法律监督。关于人社局核准行为错误的理由同第二种观点。检察院对错误的具体行政行为可以进行监督。法院生效裁判只审理了超不超过起诉期限的程序性问题，并没有审理当事人的实体诉求，并没有纠正错误核准行为。行政检察可以发挥“一手托两家”的职能，既监督法院诉讼活动，又监督行政机关行政行为。通过“穿透式监督”，透过法院判决，依法监督并纠正错误的具体行政行为。
三、评析意见
笔者同意第二种意见，评析如下。（一）人社局仅适用政府规章进行养老金核准的行为错误养老金核准应当结合上位法的一般性规定和下位法的具体性规定综合认定。下位法可以在上位法基础上对养老金如何领取进行具体规定，但是不能限制或者剥夺上位法规定的领取养老金的权利。当下位法表述不明确导致理解出现偏差时，应当按上位法的一般性规定进行适用。本案的上位法为劳动法和社会保险法，位阶为法律。《中华人民共和国劳动法》第73条第1款规定，“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：（一）退休；……。”《中华人民共和国社会保险法》第16条第1款规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”按照劳动法和社会保险法的规定，劳动者只要累计缴费满15年就可以在退休次月领取养老金。本案的下位法为北京市基本养老保险规定，位阶为政府规章。《北京市基本养老保险规定》第22条第1款规定，“被保险人符合下列条件的，自劳动保障行政部门核准后的次月起，按月领取基本养老金：（一）达到国家规定的退休条件并办理相关手续的；（二）按规定缴纳基本养老保险费累计缴费年限满十五年的。”北京市政府规章增设了核准次月起才能领取养老金的前置条件。但是，增设核准程序的目的是为了更好地算清养老金具体数额，并不等于从核准次月起起算养老金，否则将造成养老金分配的极大不公平。所以，当下位法表述不明确导致理解出现偏差时，应当按上位法的一般性规定进行适用，即养老金申领的起算时间应当为劳动者退休的次月。本案中，人社局理解法律、适用法律不当，仅适用政府规章作出的核准行为错误，侵害了退休人员的合法权益，应当予以监督纠正。（二）通过行政诉讼解决行政争议具有局限性行政诉讼是由法院通过审查引起争议的具体行政行为的合法性，从而实现保护公民合法权益的目的的一种诉讼制度。它本质上是司法权对行政权的监督，其重心在于审查具体行政行为的合法性，并严格适用司法程序，使裁决具有最终的法律效力，以法律的权威与公正限制行政权的滥用。但行政诉讼解决争议具有局限性。行政诉讼进入实体审查具有严格的程序限制。比如法院受理案件后，首先审理是否是适格原被告、是否超过起诉期限、是否属于本院管辖。法院往往关注程序问题，一般不对当事人的实体诉求是否成立、应否支持直接作出裁判。当事人一旦不符合起诉条件，法院就驳回起诉。案件虽已依法审结但当事人实体诉求没有得到解决的“程序空转”现象十分普遍。即便相对人“胜诉”，也可能是新一轮“马拉松式”维权的开始。以本案为例，人社局具体行政行为错误，侵害了周某权益，周某向法院提起诉讼，因种种原因超过了起诉期限，被法院驳回起诉，导致其实体权利无法得到救济。法院驳回起诉并无不当，但是遮蔽了错误的行政行为。通过提起行政诉讼化解矛盾的方式不仅没有使行政行为得到纠正、当事人权益得到救济，反而增加了当事人诉累，牵扯了法院、行政机关大量精力，同时滋生社会戾气，影响社会稳定。因此，亟需行政检察发挥作用，进行法律监督。（三）通过行政检察监督可以有效化解争议，实现案结事了人和政和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第2条规定，“人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。”上述条款表明，检察机关对行政诉讼的监督，兼具了化解争议、监督权力、维护权利的三项功能。［1］在监督权力方面，行政检察既应当对生效裁判进行监督，又应当对行政行为的合法性一并进行监督，尤其是对法院裁定驳回起诉、行政行为未得到实体审理的案件，更应当进行严格审查，依法纠正错误的具体行政行为。针对违法或有瑕疵的具体行政行为，检察院无法通过抗诉、再审检察建议途径解决时，应当通过制发检察建议等方式进行监督。本案涉及的是养老保险待遇核准问题，这也是事关劳动者切身利益的普遍性问题，对于确实侵害退休人员合法权益的行政行为，检察院应当予以监督纠正。本案中，法院裁定驳回起诉并无不当，检察院依法支持法院生效裁判，维护生效裁判权威。同时，采用“穿透式监督”方法，透过法院裁判，监督具体行政行为。检察院践行“以人民为中心”理念，对案涉的养老保险待遇核准行为进一步审查，依法及时提出检察建议，纠正人社局片面理解和适用法律、错误作出养老金核准等问题，积极促使人社局依法行政，切实维护退休人员合法权益，解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事，实现案结事了人和政和。
注释：
［1］参见张相军：《以专项活动为抓手实现案结事了政和》，《检察日报》2020年8月19日。
作者:安阳 刘东杰 单位:1.国家检察官学院 2.浙江省慈溪市人民检察院
