随着我国水电开发逐步向自然环境较差、后备资源不足的高海拔等地区挺进［1］，当地以土地安置的环境容量严重不足，农村移民生产安置面临较大的挑战［2］。为此，相关各方为有效解决水电工程农村移民生产安置问题进行了大量探索［3－4］，逐年货币补偿安置方式就是其中的一种。逐年货币补偿安置方式实施以来，在一定程度上取得了效果［5］。但是，这种安置方式也存在诸多问题，特别是目前尚未在国家层面出台相关政策，导致其在实施过程遇到阻碍。因此，笔者从法律法规的角度对逐年货币补偿安置方式进行了探讨。
1逐年货币补偿安置方式
目前，逐年货币补偿安置方式在湖南、广西、云南、贵州、四川等省区的水电工程中进行了较为广泛的探索和应用。早期逐年货币补偿安置被称为长期补偿、长效补偿、逐年补偿，2011年国家发改委在对毛尔盖水电站移民安置问题的复函中正式提出了“逐年货币补偿安置方式”。1．1定义。综合各省区相关政策初步定义为:对水电工程被征收农村集体经济组织耕园地的移民户，根据其被征收耕园地面积的产值(产量)或对应的逐年补偿人口，采用逐年、长期发放货币补偿金或实物的一种生产安置方式［6－7］。1．2主要内涵。(1)补偿对象。从目前各省区执行的政策来看，补偿对象分为“对人不对地”和“对地不对人”两类。“对人不对地”是指对与生产安置人口挂钩的补偿人口进行补偿。这种操作方式在云南省最为典型，《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》(云政发［2015］12号)中称之为“逐年补偿安置人口”。“对地不对人”是指对因水电工程建设而征收的集体经济组织所有的耕园地进行补偿，不同项目在耕地和园地的范围上存在一定的差异［7］，但基本都是遵循“淹多少、补多少”的原则。(2)补偿标准。补偿标准有两种方式，一种是直接按照相关部门颁布的耕地亩产值(耕地统一年产值);另一种是耕地亩产值中扣除一定成本后的耕地净产值。同时，对于补偿对象为“逐年货币补偿安置人口”的，首先确定建设征地范围内人均耕园地面积，根据人均耕园地面积与耕地年产值(净产值)确定补偿标准。(3)补偿期限。补偿期限也有两种，一种是与电站运行期一致，直至土地复垦为止;另一种是与耕地承包期一致。(4)资金来源。资金来源可以分为两个阶段，前期采用土地补偿费和安置补助费(土地“两费”);土地“两费”发放完毕后，不足部分主要由项目业主等筹集资金进行补充。筹集的资金有的从项目业主发电收益中提取，有的计入电站运行成本，也有项目将不足部分纳入投资概算。(5)兑付方式。不同地区和不同项目在资金兑付方式上有所差异，一是项目业主根据年度支付的补偿数额逐年将当年资金拨付，二是项目业主将纳入概算的补偿资金一次性拨付。
2法律思考
目前，不同地区、不同项目在逐年货币补偿安置操作上存在着较大差异。笔者从法律层面分析逐年货币补偿安置的补偿对象、补偿期限、兑付方式与现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律之间的关系，从法理上探讨逐年货币补偿安置方式的合理性。2．1补偿对象。(1)补偿对象的确定。根据《土地管理法》第四十七条，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”;《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。同时，《物权法》第五十二条、《村民委员会自治法》第二十四条均规定“征地补偿费的使用、分配方案”需经村民会议讨论决定方可办理。一方面，同安置相关的土地补偿费用为土地补偿费和安置补助费，土地补偿费的使用可经村民会议讨论决定用于安置被征收土地农业人口。另一方面，土地补偿费的计算对象为被征收的土地，而安置补助费是根据“需要安置的农业人口”计算的，需要安置的农业人口计算的基础为被征收的耕地。因此，根据我国现行法律的规定，与安置相关的费用计算和确定的基础均为被征收的土地。同时，根据《物权法》的规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，这些权利的载体为承包的土地，脱离土地这些权利将不复存在。从目前逐年货币补偿安置的补偿对象来看，“对地不对人”的操作方式似乎更符合法律规定。一方面，若以“人”为对象，根据现行“逐年补偿安置人口”的计算方法，由于补偿标准按照人均耕园地面积确定，逐年补偿安置人口同人均耕园地面积的乘积在实际情况下基本都大于实际征收的耕园地，多出耕园地的土地补偿费从何而来，难以用法律解释;另一方面，从承包权的角度来看，《农村土地承包法》第三条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，农村集体土地承包的单位是家庭而非个人，因此以人作为补偿对象不能用法律逻辑进行解释。(2)补偿对象的继承。从权利继承的角度来看，《农村土地承包法》第三十一条规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。作为一种权利或者收益，逐年货币补偿是可以继承的，但其继承的载体应该是为承包人带来收益的土地，而并非“逐年补偿安置人口”的特殊身份。同时，在土地权利继承方面，我国实施的是“增人不增地，减人不减地”，是以土地为权利实质进行继承。因此，从权利继承的角度看，以征收的耕园地为补偿对象更合乎法律视角。因此，不论是从补偿对象的确定还是补偿对象的继承，将征收的耕园地作为补偿对象(对地不对人)更符合现行法律要求。2．2补偿期限。目前，逐年货币补偿的期限有与电站运行期一致和与土地承包期一致两种。一般而言，电站运行期可以达到50a或者更长。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”;《农村土地承包法》第四条规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”等，预估在未来几十年农村土地承包关系不会发生较大变化。如果从时间度量，电站运行期和承包期基本一致，但严格地讲，只要电站在运行则不能停止实施逐年货币补偿安置，而土地承包关系则存在变化和调整的可能。相比较而言，采用电站运行期作为补偿期限更为合理。2．3兑付方式。目前兑付方式的差异主要体现在项目业主是否一次性拨付补偿资金，而根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。可以看出，国家法律对补偿资金要求“全额支付”，同时对拨付的时间也作出明确的规定。因此，项目业主一次性拨付补偿资金才是符合法律要求的。项目业主逐年拨付补偿金不仅违反了《土地管理法实施条例》第二十五条规定，还存在“租地”之嫌。同时，在兑付形式方面，还有一个程序值得重点关注，部分规划设计成果及文献在兑付程序上有这样的表述，“(补偿资金)由某某县移民管理机构直接发放给移民户”。如前所述，安置补助费主要用于移民安置，直接发放到移民户无可厚非，但是根据《土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费应归集体经济组织所有，它是农村土地集体所有制的体现，直接将土地补偿费发放给移民户有悖于法律规定，它本质上体现了农户承包权同集体所有权的冲突，将土地补偿费直接发放给移民的做法损害了集体经济组织的利益，削弱了集体所有权权能［8］。根据法律规定，土地补偿费应兑付给集体经济组织，再由集体经济组织决定其用途。对于土地补偿费的使用，《土地管理法》第四十九条、《物权法》第五十二条、《村民委员会自治法》第二十四条均明确规定“征地补偿费的使用、分配方案”需经村民会议讨论决定。故从法律上讲，土地补偿费发放给移民户是可行的，但是其必须是经过村民会议讨论决定的结果，根据《村民委员会自治法》第三十条的规定，还需要建立村务档案，该过程至关重要不能忽略。
3政策思考
3．1国家层面政策规定。目前，在国家层面出台的逐年货币补偿安置政策较少，明确提出该种安置方式的是2012年国家发展和改革委员会下发的《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)，要求“因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等‘少土’、‘无土’安置措施”。同时，针对部分项目从国家层面同意开展逐年货币补偿安置方式，如2011年《国家发展改革委办公厅关于四川黑水河毛尔盖水电站移民安置有关问题的复函》(发改办能源〔2011〕3232号)，同意“经省人民政府审核同意后的‘逐年货币补偿安置方式’作为编制移民安置规划调整报告的依据”。可以看出，国家层面出台的针对逐年货币补偿安置方式的政策规定相对较少，且尚未正式全面开展。3．2省级层面政策规定。由于各省区的实际情况和安置环境存在一定的差别，因此其政策规定和操作方式有较大的差异。其中，在省级层面明确出台了相关政策的主要有云南、广西、青海等省区。云南省是明确出台逐年货币补偿安置方式较早的省份，于2007年出台了《云南省人民政府办公厅关于印发云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见的通知》(云政发［2007］159号)，提出了“立足长效补偿机制、实行六种安置方式并举”，在省级层面明确出台开展“长效补偿”。云南省人民政府在2015年印发了《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》(云政发［2015］12号)中，明确了对逐年补偿安置方式的标准确定原则、标准调整机制、资金统筹方法等。广西也是较早实践和明确逐年补偿安置政策的省份。《广西壮族自治区人民政府关于加强全区新建中小水利水电工程移民工作的通知》(桂政发［2004］8号)，明确要求“对水利水电工程建设征地和水库淹没土地实行长期补偿政策，按照‘淹多少、补多少’的原则”。可见，从省级层面明确出台政策规定的较少，各省区已出台的政策，在补偿对象、补偿标准及其他操作方式上也存在较大差别，部分政策存在一定的风险。
4结论及建议
4．1结论。(1)逐年货币补偿安置方式的精神符合我国相关法律的要求。根据我国《土地管理法》《物权法》等相关法律的规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利，需要对被征收土地的农民进行妥善安置，以恢复和提高其生活水平，维护被征地农民的合法权益。逐年货币补偿安置方式充分体现了上述法律的要求，建立了保障移民收益的长效机制、使移民共享水电资源开发效益，符合我国法律的精神和要求。(2)现行逐年货币补偿安置方式存在较大的差异。其中补偿对象“对人不对地”、补偿期限为土地承包期、兑付方式“由项目业主逐年支付补偿金”等操作方式与我国现行的法律政策不一致。同时，未经村民会议讨论决定，将补偿金直接发放给移民户的做法也不符合法律要求。(3)应采用以土地为补偿对象、以工程运行期为补偿期限。依据我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》等的相关规定，逐年货币补偿安置方式应以被征收的耕园地作为补偿对象、以工程运行期为补偿期限，项目业主可将属于土地“两费”的逐年补偿资金一次性拨付给地方政府，由集体经济组织召开村民会议讨论补偿资金的使用方案后进行兑付。4．2建议。(1)统一逐年货币补偿安置政策。为全面发挥该安置方式的作用，应尽快在国家层面出台关于逐年补偿安置适用范围、补偿对象、标准、兑付方式等的政策规定。(2)完善逐年补偿资金管理机制。根据法律要求，项目业主可将属于土地“两费”的逐年补偿资金一次性拨付给地方政府，由地方政府负责兑付。逐年补偿金数额一般较大，其管理、归口、发放等工作较为复杂，对相关责任方的要求较高。因此，应加强对逐年货币补偿资金的管理，制定完善的管理、拨付和使用办法，强化政府补偿资金的管理能力。(3)识别化解逐年补偿政策风险。一是在制定政策的过程中，应全面深入分析相关政策与我国现行法律之间的关系，杜绝政策规定同法律要求相违背的情况。二是在制定政策的过程中，应充分考虑对其他安置方式、该安置方式的原政策的影响，做好新老政策衔接。
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作者:汪奎 邓益 陈敬 吴晓 单位:中国电建集团
