论文摘要 我国中央向地方政府分权改革逐步推进，地方政府利益主体意识和经济人特征凸显。地方政府该种改变，虽提高了其工作运行的效率，但由于某些地方政府过于追逐单纯以本政府为主体的自身利益的最大化，采取了一系列不合情、不合理、甚至是不合法的举措，由此侵犯本属于社会的公共利益。公共利益被私化，背离了政府的公共性质，影响其公信力，导致人民怨声载道，不利于整个社会的良好发展。将结合政府权力机构的特殊主体地位及本质特征，浅谈公共利益被私化的风险，探求更大程度实现公共利益之举措。
论文关键词 公共利益 公民权利 社会权力 国家权力
一、公共利益概述
（一）公共利益含义
公法领域，公共利益一词频繁出现，台湾学者陈阮雄言：“何为公共利益，因非常抽象，可能言人人殊”豍。中国人民大学韩大元教授认为：“根据日本学术界的基本观点，公共利益（或公共福利）应是个人利益之集合，它是调整人权相互间冲突的实质性公平原理。”豎我国台湾学者认为，“公益之概念只能被描述，而无法定义，若需要勉强为之定义，则似可以‘与各种人类社会中之不特定多数人之利益有关的事物’称之。因此，公益之为公共利益，系一超越具体的、个别的个人之利益，凡任何多数（不必全部）个人均有可能以该事物之存续，主观上认为对其生活有利，而享受之，即存在一公益，例如生存、尊严、正义、自由、安全、发展与方便，即为人类最需要之公益”。
我们无法评定哪种定义更恰到好处，但总结各方观点看出，无论是国内还是国外学者，对公共利益的总结有一点是相同的，即作为一个不确定的抽象的法律概念，公共利益是以价值选择为基础的，它必须承载公共性质，体现社会发展的整体性要求。由此，笔者认为公共利益是区别于其他个人或者集团利益的以整个人类社会的幸福为其追求目标的法益，该利益不以相关主体发现或者认同其地位为标准，并且无时无刻不对主体发挥特定作用，满足其一定的需求。
（二）公共利益特征
1.公共性。公共利益公共性特点体现为受益主体广泛性、多数性及不确定性。公共利益重在公共性或开放性，其指向必是大多数人，也即它代表和体现的是社会绝大多数成员的共同整体利益，与个人利益注重个体价值之实现形成对比。
2.合理、合法性。公共利益包含价值选择，这种价值选择往往不是随意的，它具有一定的被指向性和被导向性。宏观方面，这种价值选择必须符合人类关于公平与正义的基本道德追求，即合理；微观方面，主要体现在一定范围内人们对于公共利益认定上。“它以时代的宪政理念为最高原则，以时代精神和国家任务为指导，由立法者在宪法的价值范围内通过立法的方式作出概括性的原则判断”，豐即合法。
3.实现被动性。公共利益受益主体广泛性、开放性特点决定了它不能像个人利益或集团利益自始就有特定主体采取一系列措施促使利益实现。在当今社会，公共利益的实现常依赖政府或其他相关组织的作为，特别是政府，更成为了公共利益最主要的提供者、代表者和维护者，由此公共利益多多少少染上了行政政策色彩。
二、公共利益被“私化”之风险
公共利益不会自发实现，更多依赖政府公共政策施行。此过程中，政府利益客观存在，并随着市场经济的深入，政府经济人地位确立，政府某些行政政策日益市场化，而该倾向下又很可能引入除公共利益和政府利益外的其他利益主体，即公共利益的实现很大程度上与政府和其他利益集团密切相关。由此公共利益在以其为名事件的屡次发生中被私化。此类现象的发生有以下几因素：
首先，公共项目本身因素。公共项目利益空间较大，市场相关主体，受利益驱动争项目、争投资，以至于公共项目涉及到的相关利益体数量多，一定程度上增加了公共利益被私化的风险。所谓僧多粥少，公共利益也就难免成为分割的对象，其面临私化风险也就提高了。
其次，公共利益自身影响。亚里士多德说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关注着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”公共利益的“对世性”决定它不会轻易得到普通受益主体过多关注。对于该利益，无论“量”多寡，只要保持“有”，公众就是一副“无所谓”的样子。这很大程度上为公共利益的私化或流失提供了机会。另，公共利益的不确定性，即对公共项目或事业能给公众带来多大利益，是个很难衡量的问题。作为一种无法量化甚至不能质化的法益，其面临的风险可想而知。
再次，政府角色转换。政府有自身的利益，即权力利益，体现了它经济人属性。代表公共利益是它的法定义务和责任，体现了它的道德人或者政治人属性。公共利益与政府自身利益或多或少存在交叉，但绝非完全重合。当面对与自身利益联系不大的公共利益时，政府所秉持的姿态，成为考验其忠实代表度的最好武器。令人咋舌的是某些政府在利益面前沦陷了，或基于自身利益驱动，不再践行和维护公平正义，或直接卷入对公共利益的分争，或被具有强势地位的利益集团“俘获”，间接成为瓜分公共利益共犯。政府特殊利益的恶性膨胀和行为失范，成为公共利益私化的主因。
最后，在公共利益实现中，大多公众成了“置身事外”的看客，或主动成为，或被动成为，最终结果减少了公共利益的监督机制。同时政府公职人员作为“理性经济人”，其职业特点决定在公共利益中“权钱交易”的易致性，导致政府本身“监守自盗”。
三、保障公共利益实现之完整度
公共利益相关公共项目市场化，有时是实现公共利益最优路径，但在复杂的市场经济背景下，各方利益体同时觊觎甚至不择手段攫取公共利益时，我们该如何保障最大限度地实现公共利益？
首先，保证公共政策的公益价值取向。这要求政府在进行公共政策决定时必须抛弃利己主义和功利主义，以服务公共利益、满足公共要求为最高宗旨，真正做到权为民所赋，权为民所用，让公共政策的每条每款都心系人民。当然，该取向不能空口说，必须有相应的评价标准：科学性、可行性、效率与公平，具体一点即为：公共政策是否促进了经济和社会的发展；是否有利于人民生活水平的提高；是否对私人利益或者其他公共利益的侵犯程度最低；该方案施行后的利益所得，是否与加给民众的负担合乎比例等。
其次，解禁公民权利，加强公民监督。一方面，公共利益可能是公民权利的最低保障标准。另一方面，公众基于自身意愿对公共利益的持续关注或者基于他权利获得对该权益实现过程的合理监视，都会保证公共利益实现的质量。因此，公共利益对政府行为会产生一种规制和衡量其行为效果的作用。但是实际并非如此，很多时候公共利益成为政府行为掩人耳目的挡箭牌。基于此，必须确实地解禁公民的某些权利，特别是公众对国家政治等公共事务的知情权，建议、批评、控告、检举政府及其官员的监督权，使人民真正做到“手握重权”。
再次，政府所作所为至关重要。政府必须全力做好公共利益推动者角色，在保障政府合理范围内的利益的同时，采取一种善治之道，最大限度地促进公共利益的实现：为民众监督公共利益实现提供机会，更大程度地推进政务公开，促进与民众的沟通。政府在多方利益分配中的主导地位，“蛋糕”做大要靠政府，但“蛋糕”分好更要依赖政府“良性”作用的发挥。在公共利益混杂了众多他利益的时候，政府必须时刻保持警觉，以控制者的强硬身份协调好各方利益，防止公共利益私化倾向。
另外，社会权力制约国家政府权力。郭道晖教授原创性地提出了“社会权力”的概念。郭老认为“作为制衡国家政府权力的社会权力是指社会主体以其所拥有的社会资源对社会与国家（政府）的支配力”。该种权力更多的建立在社会主体的权利（特别是人权和公民权）基础上，但它又不同于权利，而是具有比一般的权利更大的权威和社会强制力。因为公民权力是将公民社会及其活动政治化，以此形成群体性社会舆论，继而取得社会的支持和国家政府的关注。放还被国家垄断的某些公权力，使之形成社会权力，似乎已成为一种潮流，正如哈贝马斯的论断：现代社会最稀缺的不是生产效率，也不是公共行政的导控能力，而是“已经枯竭的自然资源和正在解体的社会团结”。在社会日益趋近公民社会之时，还权于民也渐渐成为一种可能。在对国家政府权力制约的相关机制成效甚微之时，我们期待良性的非政府组织出现，以彻底切断权力者与权力带来利益之间的关系，更好维护公共利益。
最后，合理规制法律体系，实行法律控制为主的实施路径。实现依法治国，立法是关键。目前来看，我国的立法偏杂偏乱，从中央到地方，法律法规的连贯性不好，导致地方政府“乱依法”、“乱行为”，该错误一旦波及到公共利益领域，注定其造成不小伤害。另一方面，必须严格遵守法律程序。全面发挥立法、行政、司法的作用，通过立法程序严格限定公共利益，通过行政程序具体规范公共利益，通过司法程序确保实现公共利益。
在利益多元的今天，公共利益不但没有脱颖而出，得到公众应有的关注，相反面临被私化的风险俱增。如何杜绝以“公共利益”为名事件的发生，是我们不懈努力的目标，尽管任重道远，但我们相信不断进步的人类文明，相信不断提高的公民素质，更不怀疑我国的法治进程，这都是我们成功解决此问题的有力保障！
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