改革开放30多年来，我国在产权改革和行政管理体制改革两个层面都取得了有目共睹的巨大成就。但无论是农村经济改革还是城市经济改革，都已经走到了亟须进一步创新深化的关键阶段。渐进主义模式尽管减少了改革中的矛盾和阻力，但并没有真正消除这些矛盾和阻力，而是将它们推向了改革的最后阶段。加上渐进主义过程中既得利益群体的形成和管理体制的逐渐锁定，我国的改革之路正面临着前所未有的挑战。本文仅仅是从产权改革和体制变革中滋生的“反公地悲剧”现象出发，尝试分析这一困境形成的原因并阐释顶层设计的必要性。 一、产权改革和管理体制改革的非激励相容问题 渐进主义改革最大的好处是有利于社会变革的可控性，但它只能完成外围容易实现的改革目标。在这一过程中，正是出于对“摸着石头过河”的担心，改革前全面控制型的政府管理体制并没有得到很大调整。相反，随着农村和城市产权改革的不断进行，市场化过程中对个体利益追求的承认和鼓励，渐进主义也同时培育了一个最终走向改革对立面的既得利益群体。农村和城市经济改革基于不同产业基础和发展阶段的特殊性，产权分割中产生的不同主体的利益诉求和管理型政府向服务型政府转变的滞后，具体到现实中，就是已经获得 “有限”市场自由的各类经济主体与正在转型中的管理体制代理者之间的激励不相容问题。这一问题所导致的社会经济系统中交易成本的不断增大，使我国的经济改革呈现出了严重的“反公地悲剧”现象。随着共生于不合理产权安排、“价格双轨制”以及既有体制惯性的既得利益群体的形成，渐进主义的改革之路已经在“制度锁定”和阶层固化等面前放慢甚至停下了脚步。 从农村产权改革和管理体制改革的现状看，农地集体所有已经成了农地产权深化创新的“红线”。尽管各地都有不同形式的“创造”，但无法从根本上破解农地产权安排的缺陷难题。农地集体所有在符合意识形态需要的同时，也给了基层管理体制存在的经济保证。从改革前的“公社、大队、生产队”到改革后的“乡、村、社”，基层管理体制的调整幅度很小，甚至都谈不上是“改革”。过去基层组织本身就是组织范围内农民集体生产的组织者和管理者，如同一个农业生产车间，农民与由上级指定的各基层管理者并没有太大的利益矛盾。至于集体劳动中的“偷懒”等只是管理层面的问题，其导致的生产效率的下降和集体劳动成果的减少也是由组织整体承担的。家庭联产承包制后，农民拥有了在一定年限对农地的使用权和剩余索取权，成了相对独立的经济主体，与转变为“乡、村、社”的基层管理者有了不同的利益追求。在城市经济改革没有全面开展和深入之前，这种不同的利益追求表现得还不明显。但随着城市化和工业化尤其是房地产产业的飞速发展，农村经济出现了两个非常显著的特点。那就是如“候鸟般”不断被城市相对较高收入工作岗位吸引的、来回于城乡之间的规模越来越大的农村劳动力队伍，以及农地转变用途后已经实现的和潜在的巨大级差收益。本身应该转化成为农民服务的基层管理体制，其各级代理者却在农地集体所有权的名义下，变成了农民土地发展权收益的“掠夺者”。这种巨大的发展和分配不公，不仅进一步加大了城乡差距，而且还严重威胁了土地尤其是农地的可持续发展。如果不彻底打破目前的农地产权安排困局，农民就只能是这场利益“圈占”中的失败者。尤为糟糕的是，基层管理体制的代理者们正在与各种强势经济主体结成“联盟”，从而形成了一个“保护”既有农地产权结构的既得利益群体。 从城市产权改革和管理体制改革的现状看，渐进主义已经完成了对居民个体被动和主动的认识“一致性”改造。这是以外围各种中小型企事业单位的下岗职工承担主要改革成本为根本特征的，同时也培育起了认同或只能在市场中寻找工作岗位的城市劳动力阶层。他们与“来回”于城乡之间的农村劳动力一起，组成了转轨经济中基本不具备谈判优势的所谓“弱势群体”。尽管不存在农村改革中的农地产权缺陷问题，但他们同样遭遇了城市化过程中被“剥夺”获取合理份额垄断和级差地租的机会。即使这些巨额的地租收益被用在了增大公共福利的用途上，对于具体的“失地”居民来说也仍然是不公平的。更何况这些通过政府直接干预的地租收益最后大多数情况下被以市场化和商业化的方式流进了个体经济主体的腰包。与国有企业不同，这些在非国有企业工作的劳动者，由于政府管理体制改革的滞后和不到位，基本不具备与企业所有者在工资等方面通过谈判维护自身权益的制度条件。反而是基于地方经济发展的“迫切需要”，政府的天平经常倾向于企业所有者。这些企业所有者不仅包括本国居民，而且也包括其他境外和国外投资者。在企业层面，主要存在着三大类不同的经济主体：一是为数众多的本土中小型非国有企业；二是外资（合资）企业；三是大型国有企业（包括国有银行）。出于改革不同阶段的目标要求和承担的社会经济角色，这三类企业面临着不同的制度环境。总体而言，本土中小型非国有企业不仅要依赖于市场竞争获取生存和发展的机会，而且还要受到来自其他两类企业包括政府的不公平性竞争和行政干预。外资企业在我国一直享受着“超国民待遇”，这些熟谙市场竞争法则的外资企业在占尽一切能够拥有的非市场资源优势的同时，却在不断地抱怨和申诉本土企业对他们的非市场化竞争。大型国有企业在关系国计民生的“尚方宝剑”下，不仅吸附和占有了大量的政治和经济资源，而且逐渐形成了自己的独立王国，使得垄断的阴影成了罩在我国建立市场经济道路上空的一个挥之不去的噩梦。这样的一个渐进主义道路，使得政府在千头万绪的利益杯葛中疲于应付，也使得一些需要立即变革的管理体制得以延续。从而给了一些权力代理者与各种经济主体合谋的机会。因此，城市经济改革中形成的既得利益群体是很复杂的，有经济层面的，也不乏权力层面的，远不是一个简单的“国企”退出竞争领域或者“国富民穷”就能够解释和解决的。 总而言之，无论是农村经济改革还是城市经济改革，由于产权改革和管理体制改革的非同步进行，加上渐进主义指导思想下的诱致型制度变迁，使得一个既得利益群体的出现成为了必然。这种必然源于产权改革和管理体制改革中形成的各类经济主体的激励不相容，同时也进一步加深加大了这种激励不相容。 二、“不关心”、“不作为”和寻租成了主要的“反公地悲剧”现象 “反公地悲剧”是美国学者黑勒在1998年提出的，主要指不仅存在着由于产权边界模糊导致的对于资源过度使用的“公地悲剧”问题，也存在着由于产权细碎化导致的对资源利用不足的“反公地悲剧”问题。实际上，如果将每个经济主体对其他个体或整体的责任也理解成某种产权的话，这一概念就可以推广到诸如“搭便车”、诚信危机和寻租等十分广义的层面。随着我国农村和城市产权改革的逐步展开，不同的产权结构和相应的管理体制培育了不同区域、不同层面和不同约束条件下的各类利益主体。出于各自的理性算计，对公共事务的不关心和不作为不仅出现在市场个体方面，而且也出现在政府管理体制方面；同样，不仅市场经济主体有寻租的冲动，而且政府管理体制的代理者也有设租的激励；不仅企业盛行短期的不利于社会和职工的机会主义行为，而且政府管理层面也缺乏积极主动监督企业合法和人性化经营的压力。这就导致了我国经济改革中基于产权改革和体制低效的“反公地悲剧”的盛行。 具体到农村，农地产权改革对农地所有权、使用权、剩余索取权以及处置权等的不同主体归属，使得农地所有权在产权权属结构中处于绝对的支配地位，从而造成了农地产权本来不应该出现的整体意义上的细碎化，这也是我国农地产权安排的特色。加上农地所有权代理链条上过多的层级，使得城市管理者也能够直接操纵农地的处置权，从而更加剧了我国农地产权的细碎化。这种特殊的农地产权结构所导致的直接后果就是农民个体的短期行为以及对农村公共事务的漠不关心。如果将农民个体对农村共用资源以及基础设施建设维护等的努力程度和投入意愿看作是属于农民个体的产权的话，除了搭便车问题，即使农民愿意或者假定有义务，由于集体的名存实亡，也无法由某一个个体承担完成组织整合的巨大交易成本。加上农地产权安排所固有的短期预期，个体农民的理性选择或无奈选择就只能是“不关心”。这是发生在个体农民身上的“反公地悲剧”。从农村基层管理者的角度看，除了同样对农村公共事务的不关心，作为行政管理应有的职能，还出现了“不作为”的机会主义问题。尽管存在着产权改革和管理体制改革不配套的问题，但关键还在于对管理者缺乏自下而上的监督压力。不仅村、社层级没有组织农民提供和改善公共物品和公共服务的积极性，乡级政府也没有引导、监督村社甚至亲自投入的紧迫性和主动性。取消农业税和国家增大对“三农”的投入后，不仅没有消除这种“不关心”和“不作为”，反而还出现了基层管理体制代理者之间的合谋和“寻租”问题。这种累加的“反公地悲剧”所形成的负面社会效应，使得改革前培养的集体主义观念荡然无存，不仅恶化了农村经济发展的基础条件，而且也松散了人心，败坏了政府在农民心中的形象。而城市化和工业化飞速发展后不断加大的对农地的圈占，使得政府权力借助虚拟的农地集体所有“膨胀”到了无以复加的程度，从而从权力的层面进一步加深了“反公地悲剧”对农地可持续利用这一共识“公地”的伤害。 具体到城市，尽管下岗职工为城市经济改革迈出第一步做出了很大的牺牲，但随着渐进主义形成的包括政府管理体制层面的各类既得利益群体的出现，使得这一本身应该在改革过程中加以补偿的整体意义的利益调配被无限期延后。这不能不说是政府某种程度上的“绥靖主义”和对弱势群体必须予以关注上的“不作为”，是一种对社会保障构建的“反公地悲剧”。在非国有企业和外资企业中，普遍存在着对雇员权利保障的“不关心”和“不作为”，这是企业追求利润的“天性”，但也与我国转轨过程中特殊和滞后的管理体制息息相关。大量的企业雇员没有与强势企业通过组织谈判保护自身合法权益的制度条件，向上负责的政府相关部门“惜用”或“慎用”其被赋予的维护职工权益的责任和义务“产权”，从而形成了这个领域的“反公地悲剧”。大型国有企业在依靠行政权力形成垄断优势后，在企业治理和企业内部的管理方式上没有根本的改变，除了管理层自我图利，获取经济和政治上的最大化之外，国企职工也缺乏来自于市场的竞争压力，目标多元化和监督不力不仅使得管理层内部出现互相推诿的“反公地悲剧”现象，而且在职工中间也蔓延着“大锅饭”时期明哲保身和“差不多就行了”的“混日子”心态。另外，对生态环境、教育医疗、社会公平、自然资源的合理利用以及社会诚信体系的建设等，也源于管理体制改革的滞后，政出多门，有利益大家“哄抢”，无利益各推其责，形成了不仅农村而且也遍及城市的“反公地悲剧”现象。 三、顶层设计对消除改革中产生的“反公地悲剧”的必要性 我国的经济改革尽管采取的是一种渐进主义道路，但除了农村产权改革是由基层农民发动之外，包括对包产到户的认可和推广以及后来的城市经济改革都是自上而下的改革方式。这种先试验后推广的不断“试错”式的改革特点，最大的好处就是能够将由变革可能引致的社会不稳定限制在可控的范围之内。这就决定了改革之初的步子不可能太大。对于一个幅员辽阔的发展中大国而言，这种“谨慎”是必要的。虽然各国的历史发展、文化政治和民族特点等不同，但激进主义带给前苏联的教训已经成了历史中最好的“教学案例”。当然不能因图强思变而操之过急，但也不能一遇到困难就畏缩不前。可以看到，渐进主义在我国的经济改革中起到了不可低估的作用，在解决外围相对容易的改革课题中发挥了优势，也为我国经济改革的进一步深化培育了基层大众的市场自觉。这是尤为重要的。因为某种程度基层大众的市场自觉比取得经济成果还重要，它是接下去进一步改革深化的“丰厚”土壤，也是顶层设计能够突破渐进主义惯性的社会稳定条件。 与渐进主义相伴而生并且不断壮大的既得利益群体的出现，已经使得我国经济改革的渐进主义模式走到了尽头。要彻底突破目前陷于停滞的改革困境，就必须放弃过去的渐进主义思维，从产权改革和体制改革遭遇的实践难题出发，培育真正的市场主体和构建服务型的体制结构；就必然要触动既得利益，其难度远非改革之初和渐进主义过程中所面对的问题可比。当一个制度在]进中陷入“锁定”状态后，寄希望于制度本身的突变是不明智和非常危险的。只有对制度本身进行解构，才可能重新构造符合市场公正自由的新的制度“元件”。具体到我国的经济改革，中央政府层面的“顶层设计”就是目前必须而且唯一的选择。那么，顶层设计应该从哪些方面着手呢？笔者认为主要有3个方面： 一是土地问题。农村改革中出现的一系列问题，不仅包括前面指出的种种“反公地悲剧”，而且也包括诸如农地“圈占”等“公地悲剧”，都与目前不合理的农地产权安排息息相关。解决之道就在于将农地收归国有，从而根本上消除各级政府尤其是基层政府籍由虚拟集体名义对农地所有权的实际控制能力。通过赋予农民永久农地使用权理顺产权权属关系，引导和鼓励农民在农地产权清晰的基础上重新走向联合，从而为我国根治“三农”问题，实现农业现代化、机械化和科技化培育真正的市场主体。将城市土地使用权同样永久化，消除政府和既得利益者对土地寻租的权力和经济基础。实现农村和城市土地的整合，进行科学长期的整体规划和统一管理，制定保护耕地等的一系列相关配套法律法规。 二是国企改革问题。目前关于“国进民退”、“国富民穷”的观点和批评很多，其暗含的论点是：私有是有效率的，国有是无效率的。不仅国内有相当势力的包括政府层面和所谓的理论权威在“呼吁”国企退出，就连世界银行近日也拿出了一封报告替中国人“担忧”。但事实是这样吗？世界各国的实践和理论都已经证明了所有权与效率并没有直接的关系，重要的是企业的治理结构和政府管理体制的改革。在我们这样一个仍然存在着巨大贫富差距、城乡差距和区域差距的发展中国家，对全民所有资产的“觊觎”最后导致的结果只能是更大的社会不公甚至社会的动荡。当然，国有企业退出竞争领域是必要的，但关键的问题是应该起点公平。对于当前经过“抓大放小”的大型国企存在的问题，效率和垄断并不是对其设定可能改革方向的核心理由。问题的关键在于政企不仅没有分开，反而还加深了。那么，如何才能将国企和政府真正分离？国有资产的所有者到底是谁？从理论和现行的体制看，是否应该加强和落实全国人大对国有资产负有的监管权？另外，既然要将政企分开，国有企业就必须走符合市场主体的道路。显然，一个其管理者仍然由政府任命并与政府行政级别密切挂钩的国企是远远谈不上市场主体的。那么，能否真正取消国企管理者的行政级别，而将国企管理者的遴选完全交给经理人市场呢？如果国企的管理者能够变成职业经理人，国企的职工也就必须面对来自就业市场的压力。这些已经在其他发达国家行之有效的国企管理模式，为什么就不能为我所用呢？为什么就必须要将国企“退出”或“民营”呢？可见，问题没有那么简单。一个显著的事实是，国企改革的进一步深化已经与政治体制改革息息相关。这就必须有赖于中央政府的“顶层设计”。 三是行政管理体制和政治体制改革问题。经济改革不仅包括产权改革，也包括管理体制改革。我国30多年的经济改革本质上更像一个产权改革，行政管理体制的改革显然是滞后的。这在某种程度上也催生了诸多前面论及的“反公地悲剧”问题，同时也制约和扭曲了培育真正市场主体的步伐。行政管理体制改革的反反复复以及各种形式财政供养人口的不断膨胀，究其原因还在于政府掌握了诸如土地等的大量资源，而这种基于资源配置的权力使得政府自身有意无意地陷入了“与民争利”的漩涡和悖论之中，政府更多地变成了一个经营者而不是其本质意义上的服务者。这些异化的产生不可能通过既得利益的“自律”得到纠正，只能通过行政管理体制和政治体制改革的顶层设计“铲除”其滋生的土壤。
本文选自《当代经济管理》2014年第7期，版权归原作者和期刊所有，转载请注明出处。
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