论文摘要 为了破解执行难问题，各地法院都进行了很多有益的尝试。临安市人民法院同大多数法院一样，将执行工作的重点放在了立案后的案件执行过程中，但这样的模式对于一些有主动履行可能的的案件而言效率太低。另一方面，临安市人民法院“法官进综治中心”工作经过两年多的运行已经比较稳健，司法与镇（街）和辖区群众沟通的桥梁已经搭建。因此，本文结合工作实际，提出依托“法官进综治中心”平台，探索建立执前督促机制的设想。 论文关键词 法官进综治中心 执行难 执前督促机制 执行难是一个全社会关注的热点话题，也是长期困扰法院工作的一个“瓶颈”。
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如何破解执行难，推进执行工作良性循环，各地法院都采取了很多措施，进行了很多有益的尝试。笔者所在临安市人民法院也不例外，大力构建“综合治理执行难”格局。然而，同多数法院一样，临安市人民法院将执行工作的重点放在了立案后的案件执行过程中，在每个案件的具体执行过程中查人找物，督促履行。这当然应该是执行工作的常态，但是对于一些有可能主动履行的案件如此操作则效率太低。因此，本文结合临安市人民法院的工作实际，笔者建议可将部分案件的执行工作重点放在立案之前，探索建立执前督促机制。 一、执前督促机制的含义 执前督促机制，是指在权利人申请执行时或根据案件具体情况，对有可能自动履行的案件，在立案前，根据当事人自愿原则，由法院委派督促履行员对义务人进行说服教育和后果警示，敦促其主动履行义务，若义务人经督促后自动履行则可免交执行费，经督促履行不成的，法院即启动强制执行程序，形成"以督促促履行，以强制建威慑"的执行工作长效机制 。执前督促机制包括执前通知督促和执前保全督促。 二、执前督促机制的意义 （一）提高工作效率，确保履行效力 实践中，除非在紧急情况下，执行员会先行采取强制措施，否则，一般会等到执行通知书发出7日后，才采取相应的措施。如果被执行人签收，则要等其到法院进行执行谈话后才会有进一步措施，这样大大降低了执行工作效率，拖延了执行案件办理期限。如一些机动车交通事故责任纠纷案件中，申请执行人因伤势治疗已经垫付了大笔费用，或者有的仍在继续治疗过程中，只是将已经产生的费用进行了诉讼，如果拖延执行期限，对这类申请执行人的生活影响较大。通过执前督促机制，义务人主动、及时地履行义务，不仅提高工作效率，而且因为是义务人主动履行义务，对所涉义务没有争议，又在督促履行员地主持下，义务履行的过程规范、透明，履行完毕效力明确。 （二）节省执行费用，节约司法资源 根据《诉讼费交纳办法》，案件执行费用由被执行人承担，这对本身就负有还款、赔偿等的义务人而言，是一种加重经济负担。通过执前督促机制，当事人主动履行义务的，可以免交执行费，不仅可以减轻义务人的负担，而且反过来也可以激励当事人在执前督促阶段就履行义务，推动该机制的发展。同时，传统的执行方式要运用大量的司法资源，而案多人少、司法资源紧张问题则一直都限制着法院工作的进展。然而，对于一些能够主动履行的案件，如果通过执前督促机制，以电话等简单的形式予以“早告知”，督促当事人履行，这大大节约了当前紧张的司法资源。另外，在实践中，以保险机构作为被执行人的机动车交通事故责任纠纷案件尽管由于种种原因，进入执行阶段，但是一般通过电话通知，保险机构都会主动履行义务，不需要法院再采取冻结、扣划等强制措施，这也充分证明了执前督促机制具有适用的土壤，能够节约司法资源。 （三）多给一次主动履行的机会 实践中，我们经常发现很多当事人并不是恶意不执行法院的生效判决，有些人确实对不履行判决的法律后果没有正确的认识，而一旦案件进入到执行程序之后，又往往容易产生对立的情绪，从而导致案件执行的难度增大。另一方面，中国是一个人情社会，诉讼当事人在对簿公堂之前可能是朋友关系、雇佣关系等，甚至如在机动车交通事故责任纠纷中，双方当事人在纠纷发生前并不认识，因此，权利人不一定想让诉讼双方关系恶化。然而若在执行程序中对被执行人的财产采取强制措施，被执行人一般都会产生对立情绪。通过增设执前督促程序，在立案之前先行对被执行人进行督促，等于多给了被申请人一个主动履行判决的机会，可以有效减少对立情绪的产生，也减轻了执行部门的工作压力，减少执行信访情况的出现。 三、执前督促制度的程序设计 （一）适用情形 对赡养、抚养、抚育纠纷、劳动报酬纠纷、机动车交通事故责任纠纷、相邻权纠纷、小额民间借贷纠纷等争议较小的、具有主动可能性的案件适用执前督促制度。临安市人民法院推行的“法官进综治中心”工作其中一项主要内容是“巡回审判”，对于赡养、抚养、抚育等方面的案件，承办法官一般都在综治中心巡回审判点进行审理 。通过巡回审判的案件，基本都经过当地综治办协调，法官也会多次反复对当事人进行阐明释法，当事人一般都不会再有争议，对裁判结果能够接受，案件主动履行可能性高。因此，通过巡回审判的案件，特别是赡养、抚养、抚育纠纷、相邻权纠纷等案件，一般都可以适用执前督促机制。 （二）督促履行员 一类督促履行员由法官充当，该种情况主要适用于生效法律文书规定的履行期限尚未届满的，权利人书面向人民法院申请督促义务人按法律文书规定的期限、标的履行义务的情形，其中调解案件的自动履行尤为适合。在实践中，法院工作特别注重调解案件的自动履行率，临安市人民法院就曾召开“天目沙龙”，专门探讨如何提高调解案件的自动履行率问题，其中该院的派出法庭於潜法庭就已经开始督促当事人自动履行生效的裁判文书，记录履行义务人及履行金额、期限等，由专人负责管理工作。各承办人在调解书和判决书生效后3个工作日内交专人存档，附上当事人联系方式。由专人负责督促当事人履行，通过电话、发短信、电子邮件等督促当事人自动履行。上述工作为执前督促机制的落实提供了宝贵的经验。另一类督促履行员则可以由司法联络员担任，该种情况主要适用于生效法律文书规定的履行期限已经届满的，权利人书面向人民法院申请执行，义务人有可能自动履行的情形。临安市人民法院的“法官进中心”工作中的“一司法联络员”为各综治中心确定的专人联络员，负责与法院的联系和相互之间的信息通报，而能够担当司法联络员的人选基本都具有一定的法律专业知识，能够充分发挥其地域晓、情况明的优势。同时司法联络员还能再次严把案件审查关，如出现委托执前督促案件的义务人遇到紧急状况，不适宜再适用该机制解决问题，司法联络员能够及时通知法院，快速立案，及时采取相应的强制措施。 （三）原则 1.申请人自愿原则。在立案前，要详细告知申请人适用执前督促制度的意义和效果，尊重申请人的意愿，如果申请人坚持直接立案的，要及时立案移送执行部门。 2.一次性督促原则。即一件申请执行案件只督促履行一次。执前督促机制最大的意义是在提高工作效率，如果一个案件反复适用该机制，结果只会适得其反，也可能会错过了最佳的执行时机。 （四）执前通知督促 执前通知督促是指对义务人有可能主动履行生效法律文书规定义务的，法院根据当事人申请向义务人发送相关通知（主要指《履行法律义务提示函》或《执行督促履行通知书》），通过适时提醒、法律释明、说服教育及后果警示等多种形式，督促义务人主动履行义务的工作机制。根据生效法律文书规定的履行期限是否届满，执前通知督促可以分为生效法律文书规定的履行期限并未届满而权利人申请法院督促义务人履行的情形以及生效法律文书规定的履行期限已经届满、申请执行人向法院申请执行但尚未立案的情形。 具体而言，生效法律文书规定的履行期限尚未届满的，权利人书面向人民法院申请督促义务人按法律文书规定的期限、标的履行义务的，法院可以向义务人送达《履行法律义务提示函》，或直接电话通知，提醒义务人依照法律文书规定主动履行义务，并且释明不主动履行的法律后果。生效法律文书规定的履行期限已经届满的，权利人书面向人民法院申请执行，义务人有可能自动履行的，人民法院可以委托执前督促员，主要指司法联络员，采用邮寄送达、直接送达或直接电话通知等方式，发出《执行督促履行通知书》，限令义务人在收到通知之日的规定时日内到人民法院履行义务。 （五）执前保全督促 执前保全督促是指生效法律文书送达后进入强制执行程序前（包括履行期限未届满的情形），人民法院可以根据权利人的申请，通过查封、扣押、冻结等保全措施，督促义务人主动履行或到期及时履行义务的工作机制。 执前保全督促因为涉及对义务人财产权利的限制，因此必须严格把握情形，必须具备下列条件：（1）申请人提出书面保全申请；（2）有生效的执行依据；（3）有明确具体的执行标的（物）；（4）申请人必须提供担保，担保的具体条件可以参照诉讼保全案件的要求。 因执前保全督促的主要目的是督促义务人履行义务，因此必须及时通知。人民法院在采取查封、扣押、冻结等财产保全措施后，要及时向义务人送达《履行法律义务提示函》或《执行督促履行通知书》，并且明确告知执前保全的情况。 四、执前督促机制的保障办法 （一）严格把握案件适用标准 执前督促机制只是执行机制一种辅助制度，并不能代替执行制度，案件适用标准是有局限性的。因此，要严格鉴定该制度的适用情形，对需要委托外地法院执行的案件、情况紧急，须立即进入强制执行程序的案件、其他不宜适用执行督促的案件不能适用执前督促机制，要予以排除。 （二）严控义务人的行踪及财产状况 人民法院在发出《执行督促履行通知书》的同时，可以向金融、工商、房产、国土、公安、车管等部门发送告知书，限制义务人贷款、投资、消费、出境等行为。临安市人民法院曾与临安市公安局、中国人民银行临安市支行、临安市国土资源局、临安市是建设局、杭州市工商行政管理局临安分局等多家单位签署过协议，共建“综合治理执行难”体系。执前督促机制的履行不仅可以利用该体系，反过来也是深化该体系内涵意义之所在，因为无论是执前督促结案还是强制执行结案，都是为了使权利人的权益得到充分的保障。 同时，执前保全督促制度在一定意义上也防止了义务人转移财产的行为，为进一步的执行工作提供保障。 （三）加大惩戒力度 对于适用执前督促机制进行过警示，但被执行人仍不履行生效法律文书确定的义务的，相关材料在立案移转法院执行部门后，执行部门将依法采取强制执行措施予以执行，同时还将对被执行人依据民事诉讼法相关规定进行高限处罚；对于调解结案的案件，被执行人丧失诚信，拒不履行生效法律文书的，将对违法人员同时并用罚款和司法拘留的处罚措施；依据民事诉讼法的相关规定，强制被执行人向申请执行人加倍支付迟延履行期间的利息；对于确有履行能力而拒不履行生效判决的被执行人，依法追究其刑事责任。通过惩戒机制威慑义务人，确保执前督促机制的效力。
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