论文摘要:新农保的筹资机制为“个人缴费+集体补助+政府补贴”。该文利用2008年全国人口、财政等方面的数据，分别劝个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力做出分析。通过分析发现，全国绝大多数农民有能力墩费，集体可补可不补，中央财政“不差钱”，而筹资最困难的便是地方财政，尤其是中西部贫困地区的地方财政。因此，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任。
2009年9月1日发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)，标志着我国农村社会养老保险制度建设进人了一个崭新时期。新型农村社会养老保险(以下简称新农保)是党中央、国务院做出的继取消农业税、农业直补、新农合、农村低保等政策之后的又一项重大惠农政策，对应对国际金融危机、扩大国内消费需求、加快完善覆盖城乡的社会保障体系、推动和谐社会建设和国家的长治久安具有重要意义。新农保制度在推行中会遇到各种难题，其中第一个便是筹资难的问题。本文试对新农保的筹资机制做出分析，并提出相应的政策建议。
一、新农保的筹资机制
国发[2009]32号文件规定:“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。www.lunwen.net.cn”表明新农保的筹资机制为个人缴费+集体补助+政府补贴。其中，政府补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴。
1.个人缴费。国发[2009]32号文件规定:“参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收人增长等情况适时调整缴费档次”。
2.集体补助。国发[2009]32号文件规定，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”可见，集体补助不是硬性规定，有条件的村集体应当补助，没有条件的村集体可以不补助。
3.中央财政补贴。中央财政主要负责“补出口”。所谓“补出口”，就是指在新农保养老金待遇给付环节给予财政补贴。国发[2009]32号文件规定，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元”。
4.地方财政补贴。地方财政补贴分为“补人口”和“补出口”两部分。(1)“补人口”。所谓“补人口”，就是在农民参保缴费环节给予财政补贴。国发[2009]32号文件规定:“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定;对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。”(2)“补出口”。对中央确定的最低标准基础养老金(55元/人/月)部分，东部地区需要负担50%的补助资金，中西部地区因中央财政全额补助则无须再安排补助资金。另外，国发[2009]32号文件还规定:“地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。”国家财政对新农保的补贴情况如表1所示。
二、新农保筹资机制的具体分析
新农保的筹资机制为个人缴费+集体补助+政府补贴，那么个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力如何呢?下面我们利用2008年全国人口、财政等方面的数据，分别对个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力做出分析。
1.个人筹资能力分析。根据国发[2009]32号文件规定，目前个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方政府还可以根据实际需要增设档次，由农民根据自身情况自主选择缴费。这里我们对新农保个人缴费数额与2008年农民人均纯收人做一下比较，具体如表2所示。
总体来看，2008年全国农民人均纯收人为4760.6元，最低档次的个人缴费标准(100元/年)占2008年全国农民人均纯收人的比重仅为2.1%，这一比例远低于企业职工基本养老保险的个人缴费比例8%，农民完全可以负担得起;最高档次的个人缴费标准(500元/年)占2008年农民人均纯收人的比重为10.5%，这一比例对大多数农民来说有点高。
分地区来看，2008年农民人均纯收入最高的为上海11440.3元，如果按最低档次100元/年缴费，缴费额占农民人均纯收人的比重仅为0.87%;如果按照最高档次500元/年缴费，缴费额占农民人均纯收人的比重也只有4.37%。可见，发达地区和收人较高的农民不仅完全有能力参加新农保，而且还可以选择较高档次的缴费标准。2008年农民人均纯收人最低的甘肃为2723.8元，如果按最低档次100元/年缴费，缴费额占农民人均纯收人的比重为3.67%;如果按照按最高档次500元/年缴费，缴费额占农民人均纯收入的比重为18.36%。可见，贫困地区和低收入的农民也有能力参加新农保，不过适宜选择档次较低的缴费标准。
由此可见，最低档次个人缴费标准(100元/年)比较低，除对家境非常不好的农民产生一定压力外，全国绝大多数农民都可以负担得起。
2.集体筹资能力分析。农村土地集体所有，村集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，另外，一些村集体有经营性收人，因此，有条件的村集体应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。但是，由于广大农村实行家庭承包经营制度，可以说我国除了少部分城乡结合部、沿海经济发达地区的农村外，绝大部分地区的农村集体经济实力非常薄弱，集体补助可能很少甚至没有(耿永志，2009)。又由于集体补助不是硬性规定，可补可不补，因此，指望集体来进行补助的可能性不大。也就是说，在全国绝大部分农村地区，集体补助是一句空话。
3.中央财政筹资能力分析。根据国发[2009]32号文件规定，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准(55元/人明)给予全额补助，对东部地区给予50%的补助;年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金;新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的条件下，中央财政对新农保的年补贴数额。
2008年末我国各地区的农村人口数和60岁及以上的农村人口数如表3所示。根据文件规定，中央财政对东部地区基础养老金的年补贴数额=乏东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×l2，通过计算得出为105.7287亿元;中央财政对中西部地区基础养老金的年补贴数额=艺中西部各地60岁及以上的农村人口数×55×12，通过计算得出为429.3551亿元;进而可以计算出中央财政对新农保的年补贴数额为535.0838亿元。
2008年我国中央财政收入为32680.56亿元，这样，中央财政对新农保的年补贴数额占2008年中央财政收人的比重为1.64%。由于2008年我国中央财政收人占总财政收人(61330.35亿元)的比重达53.3%，而中央财政支出占总财政支出的比重仅为21.3%。可以说1.64%这一比例非常小，中央财政完全可以负担得起。
4.地方财政筹资能力分析。根据国发[2009]32号文件规定，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;另外，在发放环节，东部地区地方财政按中央确定的基础养老金标准(55元/人/月)给予50%的补助，中西部地区不补;参保年龄段为16~59岁，开始领取养老金的年龄为60岁。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，地方财政对新农保的年最低补贴数额(这里我们不考虑地方政府对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”，对农村缴费困难群体的缴费补贴，以及提高和加发部分基础养老金的补贴)。
2008年末我国各地区16~59岁、60岁及以上的农村人口数如表4所示。根据文件规定，东部某地区地方财政年最低补贴数额=该地区16~59岁农村人口数×30十该地区60岁及以上的农村人口数×55×50%×12;中西部某地区地方财政年最低补贴数额=该地区16~59岁农村人口数×30。据此可以计算出全国各地区地方财政对新农保的年最低补贴数额，具体如表4所示。
通过计算可以看出，全国地方财政年最低补贴数额为245.1262亿元，占全国地方财政收人的比重为0.86%。总体来看，地方财政负担并不是很重，但问题在于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。具体来看，在东部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收人的比重最低的为上海0.06%，最高的为河北2.84%，平均水平为0.84%，负担比较重的为河北、海南、山东和福建;在中西部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收人的比重最低的为内蒙古0.36%，最高的为西藏1.79%，平均水平为0.88%，负担比较重的有西藏、贵州、甘肃、河南。可见，中央财政对中西部地区采取的政策倾斜，其效果还是很明显的，但中西部地方财政的总体负担还是比东部重;另外，农业人口比较多的东部省份，如河北、海南、山东、福建等财政负担也比较重。因此，如何解决地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈(朱俊生，2009)。
新农保财政补贴在地方各级财政之间该如何分担呢?省级和市级财政的情况还好一些，在县级财政中，对东部富裕县来讲也没有多大问题，但对我国中西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，其负担之重，可想而知。越是穷的地方越与民争利，越不肯为老百姓花钱，对于一些贫困县来说，最令人们担心的是，由于县一级财政无力配套财政补贴资金，将挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补贴资金，形成事实上的现收现付制。因此，如何解决地方各级财政的分担问题成为新农保制度推行中的又一大难关(林义，2009)。
通过以上分析，我们可以得出以下结论:全国绝大多数农民有能力缴费，集体可补可不补，中央财政“不差钱”，而筹资最困难的便是地方财政，尤其是中西部贫困地区的地方财政。
三、完善新农保筹资机制的建议
1.加大新农保的宣传力度。从上面的分析中我们知道，全国绝大多数农民客观上都具备了参加新农保的能力，但由于新农保是自愿参加的，他们能否参加到新农保中来主要取决于他们的主观参保意愿。因此，目前要加大新农保的宣传力度，宣传的方式除包括电视、广播、网络、报纸、墙报、传单之外，尤其要发挥村级农保协管员的作用。要加强对村级农保协管员的培训，保证把新农保的试点办法正确无误地传达给农民，要让农民清楚地认识到新农保制度能给自己带来实惠。
2.重构中央政府与地方政府之间的财政关系。2008年我国中央财政收人占总财政收人的比重高达53.3%，而中央财政支出仅占比21.3%。相应地，省级及省级以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖中央财政转移支付，在贫困地区尤其如此。这样，在新农保制度的构建中，贫困地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴，从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这样的矛盾，保证贫困地区新农保制度的建立，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的缴费补贴(30元/人/年)予以分担。具体来说，可以对各地区国家级贫困县的新农保缴费补贴予以分担，分担的标准为10元/人/年，以后视情况再作调整。
3.合理划分地方各级财政之间的责任。由于各地区经济发展水平和财政能力不同，地方财政补贴在省、市、县三级财政的分担没有必要制定一个统一的标准。从目前试点情况来看，由于新农保的实施主体(包括方案制定、经办管理、基金管理)是县级政府，县级财政将承担重要的责任。在财政收人高、富裕的县，县级财政要多承担一些责任，省、市、县三级财政可以按1:1:2或1:1:3来分担;在财政收入低、贫困的县，县级财政可以少承担一些责任，省、市、县三级财政可以按1:1:1来分担。省、市、县三级财政的责任划分问题，各地可以先试点探索，然后由各地省级人民政府来制定。
4.加强政策执行力，落实好各级财政补贴资金。落实好各级财政补贴资金是新农保制度顺利推行的关键。对此，笔者建议:第一，国家财政部尽快出台中央财政新农保补贴资金管理办法，地方各级财政部门抓紧制定本地的财政补贴资金管理办法。按照科学化、精细化的要求，规范补贴资金预算安排、申请拨付程序和使用管理工作，防止虚报冒领，为新农保制度推行提供有力保障。第二，加强新农保财政补贴政策的执行力。各级财政部门应将新农保补贴资金作为财政支出的一项重点加以保证，并及时分配，及时到位。就像温家宝总理要求的那样，“各级政府宁可少上点项目、压缩其他方面的开支，也要挤出钱来把这件大事办好”。
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