论文摘要:胡棉涛同志在十七大报告中提出，加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务之一是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。我国是一个农业大国，目前农村还没有建立起系统的养老基金筹集制度，依然固守土地和家庭的养老模式，然而，随着计划生育国策在广大农村的推行，家庭的小型化、核心化趋势日益显现，以及农民工所形成的新的社会阶层，使得农村传统家庭养老的基拙开始动摇。可见，未来中国养老的重点与难点不是在城市而是在农村，其中最大问题就是资金问题，由于农村本身的经济基础薄弱需要财政给予支持，以政府为主体的财政倾料，将有利于建设和谐社会，也是将来实现社会保障城乡一体化的良好基础。本文将从财政角度探讨农村养老保障问题。
人口老化、退休金缺口与农村养老保障是我国政府与公众普遍关注的重要问题。自20世纪90年代初开始，民政部在全国各地陆续开展储备积累式社会养老保险试点，其要点是政府动员20-59岁农民自愿定期缴纳一定养老保险金，建立个人养老保险账户，有条件的地区，由当地集体经济福利资金予以适当补助，由政府管理并在政策上予以优惠，农民60岁以后按月领取基本养老金。然而由于养老基金的统筹等问题，农村养老保障一直发展不快，甚至处在停滞阶段。
一、农村养老基金财政保障的重要性及存在的问题
(一)农村养老保障的重要性
1.农村养老是社会保障中的特殊阶层。www.lunwen.net.cn我国有将近9亿的农民一直处在社会的最底层。由于生存法则与土地、打工联系在一起，所以根本没有任何养老保障，社会养老保障政策也不适合于农民。长期以来农民的养老一直依赖家庭负担为主，但随着人类寿命的延长，独生子女通婚，造成一对夫妇，上养四个老人，下养一个孩子的家庭单元结构(亦称4-2-1结构)，使家庭经济上难以负担，生活照料、精神抚慰更难以顾及，所以急需财政上的特殊关注。
2.加大农村养老的财政支持符合和谐社会的要求。中国社会的二元结构已经是很多问题的症结所在，这种结构是农村成为后富裕的阶层、共同富裕的遗忘者。建设和谐社会就是要改变这种二元结构，注重公平和公正，可以通过国家财政转移支付形式介人国民收人的再次分配，维护农民的利益，只有这样才能符合和谐社会的本质要求。
3.农村养老保障是解决一系列农村问题的关键。市场经济的深人发展给社会发展带来了一系列问题，一直处于社会制度改革边缘的农村更是受到了很大的冲击，出现了很多问题，比如由于养老问题带来的家庭冲突、农民工问题、农村就业问题等等。随着我国迈人老龄化社会步伐的加快，如果没有切实的保障政策，这些问题只能更加严重。
(二)农村养老保障存在的问题
1.社会化程度低、共济性差。农村养老保障社会化的最主要特征是它的融人性，即从单纯的家庭保障向与社会保障相结合的复式过渡。在我国农村，经济社会发展的多层次性极为明显，因此，实行养老保险社会化就必须在尽可能有效的范围内，实现养老的共济，不论贫富都能享受到基本的养老保障。现行的农村养老保障的覆盖面一般是一个县，这与保险的大数法则的数理要求有很大差距，不能实现有效的共济，只能加大家庭的财政负担。
2.覆盖面小、水平低。目前参加农村养老保险的农民8000万人，仅仅覆盖了10%的农村人口。从地区分布上看，一是京、津、沪等特大城市郊县及经济发达的苏南各县;二是其他一些大城市的近郊区;三是各地区的部分乡镇企业从业人员。而在占全国农村人口90%左右的其它广大地区，还基本没有推行社会保障，基金保值增值困难，保障水平过低，并且出现了倒退局面。我国农村参加社会养老保险的人数由1999年的8000万降为2004年的5389万，下降32.6%02004年共有1887个县仍然存在农村养老保障，比1999年减少10.1%，即从1999年以来，农村养老保障事业在200多个县中整体消亡。
3.没有完善的养老保险制度体系。现行的农村养老保险不仅收入保障体系不健全，而且养老的社会化服务体系更是残缺。农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。农村社会养老保险存在制度上的不稳定性、机构管理的分散化，现在养老保险制度以城镇为主，尚未覆盖农村地区，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资方式很多地方并没有实现。
4.养老保险基金匾乏，尚未形成科学化、制度化的筹资机制。农村养老保险基金来源渠道单一，而且主要采取“现收现付制”，其特点是以支定收，实行初期因支出规模小而费率低，以后则会随着支出规模的不断扩大而提高，实质上体现养老负担的代际转移，这就造成了代际不公平、费率波动大、成本核算负面影响等问题。由于人口老龄化的问题使这种方式越来越不适应，逐渐出现了收不抵支的状况。
二、农村养老保障问题原因分析和筹资模式设想
(一)农村养老保障问题的原因分析
1.认识有差距，宣传力度不够。基层有的领导思想上存在着发发文件，靠部门去干的想法和重城轻农的思想，认为农村养老保险是一项不显山、不显水的软任务，列不到重要日程上来。
2.财政投人不足。在农村养老保障由家庭养老向社会养老的变革过程中，面临着已经退出农业劳动领域的农民养老基金的来源问题，这是一个巨大的资金缺口，也是农村社会养老难以开展的巨大“瓶颈问题”。劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙说，过去我们国家实行的是个人缴费、集体补助为辅，国家给予政策扶持的筹资办法。农业税取消后，大部分地方集体经济成为空壳，集体补助难以落实。国家在养老保险的补助上向城镇倾斜太多，仅以2005年为例，国家财政对城镇基本养老保险的补助高达651亿元，这一年的补助就是农村养老保险结存量的两倍多。
3.制度存在缺陷。农村社会养老保障存在制度上的不稳定性，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。基金保值增值困难，保障水平过低，执行力度不够，基金的管理不够规范与完善，机构管理费用人不敷出，干部群众在享受集体补贴方面差距过大，多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面。
(二)农村养老筹资模式的设想
1.农村养老筹资模式。实行社会统筹与个人账户相结合的部分累积制的模式，即政府出资部分纳入社会统筹，农民个人缴费部分划人个人账号。有条件的村集体、乡镇企业可以实行补充养老保险，其资金也注人农民个人账户。山东青岛城阳区的农村养老保险实行区、街道和村、个人“三级联动”，即区、街道财政分别补助3%、村集体补助6%、个人交纳6%，基数为上年度全区农民人均纯收人。只要年满18周岁的农民都可以参保。连续交纳巧年或一次性交足投保金后，女性农民年满55岁，男性农民年满60岁，就可以每月领取养老金。此外还明确规定，对人均可支配财力在650元以上的村，必须为参保村民进行补助。实行社会统筹与个人账户相结合的部分累积制的模式，即政府出资部分纳人社会统筹，农民个人缴费部分划人个人账号。有条件的村集体、乡镇企业可以实行补充养老保险，其资金也注入农民个人账户。
2.农村养老保障筹资模式的建设。一是配合医疗保险制度的改革。医疗保险金的筹资方式以个人出资为主，集体扶持为辅，政府给予引导支持。总体规划是到2006年，试点覆盖面扩大到全国县(市、区)总数的40%,2007年达到60%,2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。强化对农村医疗卫生机构的行业管理，积极推进农村医疗卫生体制改革，不断提高医疗卫生服务能力和水平，使农民得到较好的医疗服务。养老保障的重头戏就是医疗保障，农村合作医疗是国家出台的专项政策，可以有效地完善农村养老保障体系。二是完善农村养老保障制度。大力推行社会养老保险制度，实行四层次、五体系结构。由国家、集体、个人和社会四方责任主体共同进行养老保险的制度结构。四层次为:基础层次，国家基本养老保险制度;补充层次，集体(或社区)、企业补充养老保险制度;核心层次，家庭(个人)养老保险制度;辅助层次，非政府组织辅助养老保险制度。五个子体系为:社会养老保险体系;老年救济体系;老年生活照料体系;老年医疗保健体系;老年精神生活体系。此结构可以使养老保障中的各个部门各负其责，防止相互推诱和资金征缴困难的问题发生。
三、农村养老保障基金的财政制度保证
1.政府应加大财政支持力度。农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位，客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。而我国财政支农支出占财政支出的比重近年来却一直呈下降趋势。农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅为后者的1/2至1/3，与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。所以财政补充必须向农村偏移，一方面，在国家财政许可的情况下，应该投人资金作为农村养老保险基金的补充;另一方面，国家在政策上应该给予农村养老保险充分保护和优惠;最后，在农村养老社会保险基金出现收不抵支的情况下，国家应该作为最后的承担者保障投保者的利益。现在很多地方政府正在加强这方面的工作，比如长春市实行贷款交养老金，并且由政府来贴息，2009年四月份大连为农民工建立基本养老保险等。
2.实行筹资层次的多样化和灵活性。由于我国农村的经济发展水平比较低，政府的承受能力有限，现行农村政策是家庭承包制，家庭既是生活单位又是生产单位，因此，政府出资比例占1/3左右比较合适，农民个人缴费应占2/3左右比较合适，其中有条件的村集体或乡镇企业可以为农民补贴。但这并不意味着政府可以没有责任，从目前情况看，作为探索期，统筹层次可以实行县级统筹或市级统筹，条件成熟后可考虑实行省级统筹。社会统筹账户具有现收现付、收人转移、收人再分配和社会互济功能，关键就是协调好中央与地方的财政负担责任问题，地方根据实际情况运行筹资模式，贫困地区中央可以直接扶贫支持。另外还要进一步完善将“个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”调整为“个人和政府出资为主，集体补助为辅”的筹资原则，农村养老基本保障和保障机构的费用由中央、地方财政负担，进一步完善个人账户。
3.做好资金的保值增值工作。社会保险基金的保值就是通过一定的资金运营方式，保持基金总的购买力不降低;增值就是在保值的基础上，使其购买力增加。养老基金由于社会经济的波动，随时面临着贬值的危险，因为农村经济的落后和农民对于投资风险的顾忌，我国农村的养老基金的增值渠道单一化，一般说来要么不进行增值放在政府部门，要么存进银行，加之立法滞后，对养老基金只管收不管监督，导致很多人打起了社保基金的主意，使社保基金流失，上海社保基金案就是一个例子。养老保险基金的管理与增值按国家有关规定由劳动与社会保障部交由有关金融机构承担，劳动和社会保障部副部长刘永福说，要建立制度、经办、监督三位一体的基金监管体系，建立健全内部控制制度、信息披露制度，加大检查的力度。要完善工作制度和工作机制，加强监管队伍建设，开展基金安全教育活动，发挥行政监督、专门监督和社会监督的作用。
4.促使养老基金的科学化管理。首先是电子化工程，要建立全国农村养老基金的筹集和使用网络。也就是要把农村的养老保障问题作为“金保工程”的一个重要方面，其中要包括各地养老金的给付水平、银行的利率变动、通货膨胀率、农村老人的基本个人信息等等。其次就是建立一套测算养老基金的科学系统。比如缴费标准的测算、财政责任的测算，其中财政责任的测算包括财政支出、政府支出占财政收人的比重两部分，可以对积累制账户尽补贴责任和对农村高龄老人尽给付责任，这种测算主要是对未来年份做的测算，可以对养老基金进行提前统筹规划。
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