从来自基层的自发性实验，到中央在个别省份进行试点，到试点之路上的停滞和犹疑，再到中央决定将试点扩大到大半个中国，农村税费改革曲折前行的历程，集中暴露出中国农村的深层次矛盾，而要解决这些矛盾，必须超越税费改革本身，进行包括财政制度、义务教育制度及农村政治制度在内的全方位的深刻变革阳历六七月之交，农村称为午季，是农民夏粮收割的繁忙季节，也是农村基层干部征收农村税费（又称为“午征”）最重要的时刻。与往年不同的是，今年午征之时，农村税费改革试点已经在占全国大部分版图的20个省（自治区、直辖市）推开。
宣告了这一重要进展的标志性文件是国务院办公厅于今年4月发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》。《通知》宣布，国务院决定，“积极稳妥，量力而行”，把农村税费改革试点扩大到20个省（自治区、直辖市）——这意味着农村税费改革事实上已经超越局部试点的范围，开始演变为具有全国性的改革探索。
与扩大试点相配套的是，中央财政预算对2002年农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税收入的总和，可谓前所未有。
农村税费改革试点是国务院先于2000年3月在安徽全省进行的，原计划到2001年推向全国，2002年基本完成改革。可是在2001年4月，就在各地根据部署纷纷准备扩大改革试点之际，国务院却紧急发文，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来，沸沸扬扬。
当然这不完全是无稽之谈。2001年7月，朱基总理在安徽考察税费改革工作时也指出，原本希望搞得快一点的税费改革面临相当难度，在全国全面推开这项改革还存在很大风险。尽管如此，改革并未停步，时隔一年，改革仍显示出加速推进之势。
然而，前路并非一马平川。所谓“积极稳妥，量力而行”，也正昭示着改革之多艰。在各地高涨的热情背后，新一轮改革试点所面临的挑战也是前所未有的。
上篇从基层起步
农村税费改革是一次农村经济利益的大调整，目的在于通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，真正实现“耕者有其利”。因其涉及面广，影响深远，被称为1949年以来继土地革命、改革开放初期推行家庭承包经营制之后的“中国农村的第三次革命”。
这次改革，与中国以往历次改革一样，也是起源于基层。
涡阳先行1992年，农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇，按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元，这是现今农村税费改革的雏形农村税费改革的缘起，最早可追溯到20世纪80年代末期。
80年代农村“大包干”之后，全国农业增产增收在1984年达到高峰，随后出现“卖粮难”，农民收入增长乏力，负担却逐渐增加，尤其是农业正税之外的各种杂费让农民不堪承受。1988年，安徽省政府参事何开荫发表文章，呼吁把农村合理的收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。
1992年，农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇自发进行了改革，做法与何的方案不谋而合。那时，农业税费一般用于基层政府支出，在新兴镇，这也是最主要的财政收入来源。新兴镇大胆进行变革，决定按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。
新兴镇先走一步，随后全国的几个农业大省出现自发效仿者。次年，河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都有了改革试点。
早期的这些试点在具体方式方法上各有千秋，但都是将各种杂费合并到农业税中统一征收，此简称为“并税”。在并税的基础上，以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物，政府再卖粮获取现金，此称为“折实征收”，简称“征实”。按照如此方案，农民一次性交纳的“公粮”，折合成货币可能较过去有所增加，但因不再有其他负担，且方案一定三年不变，所以农民十分拥护。
粮价扮演了微妙的角色无论是“征实”还是征币（“折收代金”），只要国家规定的定购价与市场价之间存在价差，就会出现“第三块资金”，行内又习惯地称之为“暗税”，正是暗税的存在为日后农民负担的反弹埋下了种子改革的愿望是良好的，可是结果却并不一定符合初衷。在前期自发的农村税费改革进程中，一个多变的因素就是粮价。
自1993年起，全国市场粮价高扬，税费改革试点中，相关地区的政府都按定购价或介于定购价与市场价之间的“综合价”与农民结算“征实量”，收上粮食后，再以市场价出售，这样所得的征实粮款和原定税费总量相比必然有所盈余，即所谓“第三块资金”。这鼓舞了基层政府改革的热情。故此，改革得到了基层政府和农民的共同支持，在最初几年，进行得还算顺利。
可是，一旦粮价下跌，情况就会发生变化。从1996年下半年开始，市场粮价逐步下跌，在1997年～1998年还出现市场粮价低于定购价的现象。农民按已经确定的征实数量交纳粮食，而地方政府无法再收获所谓“第三块资金”，甚至就连原定的税费也难以足额保证。
于是，基层政府的实际农业税收入减少了。为了弥补缺口，1996年以后，新的收费名目又纷纷出现。河北魏县较有代表性：其征收的7868万元税费总额中，不仅包括了5385万元的“农业两税，提统两费”，还包括433万元的“教育集资”和2050万元的“农村发展资金”。
在各地农村，所谓的“农村发展资金”，实际上就是原来的“第三块资金”，当初曾作为粮食价格“双轨制”的副产品而存在，原考虑留做发展基金，待市场价低于定购价时，可以对基层政府有所补偿。可是这笔资金在各地几乎都早早地派上了用场，有的地方在1993年至1996年的改革时就已经打入预算，待到1996年以后，各地方政府所定的税费总额当中均已包含了这个项目。后来粮价变了，“第三块资金”失去了存在的基础，便理所当然地转嫁到农民身上，从而出现“正税增加了，暗税没减少，其他摊派难取消”的结果。税费总额由此大幅度增加，农民的负担开始出现反弹。
不仅如此，当粮价走低时，改革试点地区还普遍将征粮（“征实”）又改为征币（“折收代金”），在计税方式上又拿了农民一把。因为征币是在“征实”的基础上，再以计税价格把粮食折算成货币，如果粮食部门的结算价格高于市场价格，基层政府则可以收获一块“额外”收入。
在早期税费改革试点的实践中，“征实”和“征币”几经变化，从中隐约可以发现一个规律：当粮食丰收，供大于求，市场粮价走低时，各地倾向于“征币”；反之，则倾向于“征实”。而在这变化中，无论是粮食还是现金，农民总要多交出一块。
“钱变粮，粮变钱，折来折去就把农民坑了。”曾亲历这段试点工作的农业部农村改革试验区办公室处长朱守银对《财经》说。
在记者的采访中，提及这段历史，几位改革的参与者都不约而同地提到了中国历史上的几次税费改革，提到“黄宗羲定律”（参见辅文《黄宗羲定律》）。几乎无可避免地，当今时代的农村税费改革初一试水也陷入了“黄宗羲定律”的怪圈。
项怀诚等“三人小组”
十五届三中全会后，中央组成农村税费改革三人领导小组进行新一轮改革的设计工作，最终确定了被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”的农村税费改革方案，从2002年起在安徽全省进行试点如果从农村税费改革的全程看，1998年召开的十五届三中全会是一个分界线。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。
在1998年召开的十五届三中全会上，农村税费制度改革被列为改革重点内容。同年11月20日，国务院成立以财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，开始改革的一系列筹备工作。
1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》（以下简称报告）以三人小组的名义上报国务院。
农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健是这一轮改革全过程的见证人。他告诉《财经》，报告基于这样一个认识：试点地区的并税改革方案都不尽规范，有的将不合理不合法的收费一并列入正税，有的征收办法和程序有悖法理，容易引发矛盾，所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。
除了规范化的设定，当时争论比较激烈的是农业税率。选择幅度集中于4％到8％之间。如果选择在这个范围之内，农民的负担确实可以减轻，但财政上也将出现较大缺口；而税率每下降一个百分点，缺口将扩大数十亿甚至近百亿元。经过反复的权衡，《报告》将税率初步定为7％。
针对农民负担居高不下的状况，报告还指出，乡镇政府职能定位和机构设置是影响到改革顺利进行的关键，乡镇政府机构改革必须与农村税费改革同时进行，否则，财政支出范围和相应的财政保障机制就难以确立。
对于以往并税改革“税增加了，费却减不下来”的问题，《报告》提出应通过配套改革予以解决。这些配套改革包括：取消一切集资和经常性收费、基金，禁止一切达标升级活动，建立税费征收公告制度，建立税费稽查制度，理顺县乡财政体制，制定和完善保障农民权益的法律和法规。
2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的关于农村税费改革试点工作若干问题的意见。此次会议，议定农业税税率为7％，农业税附加的上限为20％。颇有争议的正税提高幅度终于敲定。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终被确定下来。
中篇自上而下推开
可以认为，《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》和据此形成的57次总理办公会议的政策性文件，基本上奠定了今天税费改革方案的雏形。新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行，仍然集中于试点领域。
农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源之一。新一轮改革属于财政体制改革的深化，调整力度大，改革冲击面广，甫一起步，就对配套改革提出了很高的要求。改革困难可想而知。
新的立足点：以改革促改革经初步测算，按新方案，县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，适应新形势的要求根据农村税费改革新方案，改革内容被高度概括地称为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。
国务院税费改革工作小组组长项怀诚曾表示，这是对向农民乱收费的根源釜底抽薪。将“乡统筹”等面向农民的各种政府收费和乱收费一律减掉，目的在于堵死乱收费的口子；按照新的税率提高农业税，在一定程度上可以弥补取消乡统筹费带来的缺口并规范其征收；同时，改革村提留的征收使用办法，将村提留以农业税附加形式收取，意在带动村级组织的改革。
改革的方向，在于借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加，以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。至于新税制是收钱还是收粮，新方案没有统一规定，允许各地根据具体情况自行确定。
根据国务院税费改革工作小组办公室的统计数字，1998年农民的税费总额1224亿元，包括了农业税、附加税、特产税、屠宰税、三提五统（即乡统筹、村提留），教育集资以及以资代劳款、地方行政性收费。其中农业税300亿元，乡统筹、村提留共约为600亿元，余为其他费用。
税费改革，把农业税税率定为7％，附加上限定为20％，就是要把改革前的农业税费负担水平调整到8.4％，原来300亿元的农业税调整后加上新的农业税附加为480亿元左右；把其他乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。
经这样的初步测算，试点地区的县乡政府将产生700亿元的资金缺口。除中央财政拿出200亿到300亿元补贴困难省、区、市的农村，还余400亿到500亿元缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。
2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并决定率先在安徽全省进行试点。新一轮改革就此启动。
起步：又是安徽安徽新一轮试点中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％；加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％就在中央决策的同时，安徽省制订具体改革方案的工作也在紧锣密鼓地进行。
2000年4月23日，国务院批准了安徽的方案。改革随即在安徽全省85个县(市、区)推开。一时间，安徽全省“沿街有横幅，墙上有标语，乡村有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”，全省上下一片改革之声。
2001年5月上旬，省里开始审批县（市、区）的实施方案；6月中旬，各地将农业税任务分解到乡（镇）、村、户，开始按照新税制的要求组织午季征收。
具体实施中，安徽全省首先对1993年以来主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税和乡统筹、村提留等86个指标进行了全面统计调查，逐步测算到乡镇和村。乡镇征收机关根据县（区）政府核定的农业税、农业特产税依率计征税额，编制到村、组、户的征收清册，报县（区）征收机关审批后，各村将征收方案张榜公布并逐户向纳税人发出纳税通知书。
按照通知书的要求，纳税人应在指定时间内，到乡镇征收机关指定的地点交纳税款。各县市有的委托粮站等部门代扣代缴，有的是财政部门驻站征收，亦有设立纳税大厅常年征收，或者在村或村民组设立流动或固定征收网点。征收机关在收到税款的同时，当场开具由省财政部门统一印制的完税凭证。所征得的税款和附加，征收机关分别缴入国库和财政专户。
记者了解到，对于各市县的具体方案，省里有四条政策界限：一是农业税计税常产以1998年前五年间农作物的平均产量为依据确定，农业税及其附加比例上限最高不超过7％和20％；二是统一计税价格，按二轮承包地合同确定计税土地面积；三是确保每户农民实际负担不超过1997年水平；四是村“一事一议”筹资每人年均不超过15元。
从统计数字上看，政策收效十分明显，绝大多数农民的负担水平都有下降。一年中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％。
同时，全省对各类涉农收费、集资等进行了清理，一次性取消各种收费、集资政府性基金和达标项目50多种。平均下来，每个农民一年少交几十块钱。
瓶颈显现鉴于基层出现财政困难，税费改革失去了推进的动力，2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”
然而，在农民减负的同时，设计方案时也曾考虑到的收入缺口亦如期降临。
根据安徽省试点方案，农业税及其附加征收的都是现金而非粮食实物。当然，现金收多少，还是要根据粮价来计算。2000年，安徽将计税价格调整为每公斤粮食北方地区平均1.405元，南方地区平均1.315元。尽管这个价格大大高于当时的市场价格，收到的农业税款仍嫌偏少。
据安徽省测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似的问题。
在中国行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”、“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。在采访中，有的基层干部告诉记者，因为缺钱，他们已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。少数乡镇自称已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。
改革继续进行，乡镇干部利益受到直接冲击，种种抱怨开始汇集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召开的全省农村税费改革工作会议上反响相当强烈。部分地区的代表直截了当地说，基层财政困难将阻碍农村税费改革的推进。
基层的声音反映到了上层。2001年4月25日，国务院办公厅印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。通知规定，安徽全省和已经进行改革试点的其他省份部分县市继续试点，没有进行局部试点的省份可以选择个别县市试点，此外，全国不再扩大试点范围。在政策性文件上，此前“加快推进”的提法变成了现在的“稳步实施”。
下
篇调整中推进
据相关人士透露，国务院宣布暂缓扩大农村税费改革试点是突然之举。实际上，此前不过两个月，即2001年2月17日到19日，在合肥召开的全国税费改革试点工作会上，国务院已作出在全国范围内推开改革的决定，直到3月，推进的动作仍在继续。短短一月之中，改革节奏却发生突变。
然而，已经启动的、影响深广的改革也很难就此停步。在反复权衡之后，中央仍在今年作出扩大试点的决定。2002年，改革试点扩及全国20个省市。未来一定会充满艰辛，而前景仍未清晰。
“输血”博弈2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本提起2001年4月税费改革的波折，国务院农村税费改革工作导小组办公室常务副主任杨遂周对记者解释说：“这是调整步伐。”
之所以如此，杨遂周说，直接原因有两个，一是改革试点中存在的一些问题没有得到很好的解决，尤其是对农村义务教育的困难以及农村政权正常运转需要的经费估计不足；二是国际国内经济形势有所变化，美国和西方经济不景气，国家应集中财力应付国际上包括金融形势变化可能带来的影响。
看起来，是国家财政支持力度的大小，在一定程度上决定了改革的进程。杨对这一普遍的看法并不反对。他亦表示，2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”他说。
对地方而言，国家的财政支持就是中央财政的转移支付。据国务院农村税费改革工作小组办公室有关负责人士透露，2000年底，国务院曾作出决定，全面推开改革后，中央财政每年向地方转移支付200亿元。根据改革前各地上报负担数据的测算，这个额度正可以适当补偿改革带来的财政缺口。但最终在决定转移支付的分配时，各地上报的数据纷纷超过预计，个别省份甚至上报了120亿元的额度。这是决策层始料不及的。
2000年3月，对于农村税费改革的几个关键性指标，安徽曾向中央税费改革工作小组请示，其中，对于改革后的农业税率，安徽表示，如果按照7％的政策上限收取，操作起来财力缺口较大，必须由中央给予支持。结果得到否定的答复。国务院农村税费改革工作小组对安徽《关于我省农村税费改革试点有关问题的请示》的意见函表示，对于可能出现的财力缺口，应主要通过调整支出结构，压缩经费开支，以及加大省、市财政对县乡财政的转移支付力度来解决。
“给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标。高层领导多次强调，方案的制订和执行必须从严，否则虽能解一时之困，却无法达到改革上层建筑的目的。然而，地方上毕竟各有各的困难。反复权衡之后，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。
据农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健介绍，中央转移支付是为了维持基层政权的正常运转，并且对农村义务教育的正常投资适当补助，是“开前门，堵后门”，否则农民负担容易出现反弹。
中央财政开始向地方“输血”。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的“7亿元”整整多出10亿。可以说，中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本。
配套改革：更深刻的革命税费改革构想中为配套改革提出的任务是乡镇政府“减人、减事、减支”，而目前全国4.5万个乡镇，财政供养人员1280万人。“三减”谈何容易输血当然不是治本之道。而在以减轻农民负担为目标的税费体制改革路途上，已有的前进尚嫌不足。
今年的6月7日和7月24日分别是“两会”人大提案和政协提案办结的日子。和往年一样，几份建议对农民取消农业税或者在几年之内予以免征、令农民休养生息的提案，在决策部门引起了争议，但最终均被否定。原因显而易见：目前在部分地区尤其是主要农业县，70％～80％的财政收入均来自农业税，一旦取消，基层财政无法运转。
其实，中国基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，多年沉疴才得以迅速释放。如果谈及“治本”，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府体制和机构改革。
这属于税费改革设计方案所说的“配套改革”，但显然比税费改革更复杂、更深刻，也更艰难。
中国近年来基层行政机构的膨胀相当惊人。1980年以前，中国农村实行人民公社“政社合一”体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1985年，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。乡镇政府的“六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生。
经过多年演变，乡镇机构之庞大已令人叹为观止。一般而言，在各个乡、镇党委和政府两大系统中，党委系统有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人，下设宣传、组织、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府系统正、副乡（镇）长三至四人，下设六至八个办公室：党政办、农业办、乡企办、建设办、科教文卫办、政法办、财贸办、计生办等等；另外还有人大主任、政协组长等，乡镇党政系统行政人员便是七八十个，再加上勤杂人员，林林总总多达百余人。这还不包括其他的职能部门。
据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员（包括离退休人员和教师）达到1280万人。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。
《中国改革》杂志社总编辑温铁军认为，以往试点地区的改革之所以不成功，是因为现行体制下政府管理农村的制度成本太过高昂。只有解决数万个基层政府不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。
财权与事权现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。但事关各级政府的职能定位，目前阶段的改革不可能调整到位税费改革本身，还与各级政府的职能定位联系在一起。财政体制改革与机构改革原本都是系统工程。
一些专家认为，中国在1994年实行分税制改革之后，仍有许多未竟的任务，主要是各级政府的财权和事权还有待进一步划清。现实的挑战是相当尖锐的。按财政部科研所所长贾康的看法，在“中央和地方”的大概念下，已有的分税制相对明晰了中央和省一级分税分级财政管理体制的问题，可是，省以下政府财力分配框架没有同时确定，之后各地亦未取得明显进展。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊认为，地方政府目前承担着教育、计划生育等许多职能，本来也应当由中央政府来承担。
记者在采访中了解到，如今乡镇本级税收收入主要只有工商税、企业所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。非农产业发达的地区当然可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，但那些以农业为主的地区就只能依赖农业税和农业特产税收入。与此同时，目前省以下政府间财政分配五花八门，各地不一。有的安排了复杂易变的分享，在执行分税制时，多是强调上划部分，而忽略转移支付部分，有的地方甚至将农业税也划到县以上；有的则对县乡干脆实行包干制，基层在完成上级给定的税费“包干”任务前提下，须自行创收，“自己养活自己”；有的对能自给的乡镇实行“定额上解，比例递增”，对不能自给的乡镇则实行“定额补助，比例递减”。
安徽就采用了所谓“分税加增量分成”模式，按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央两税（增值税75％，消费税100％）收入增量返还部分，省级财政适当集中。
一些专家介绍说，当前各地省以下财政体制的一个共同点是，各级地方政府为了保障各自的财政
收入，满足其支出的需要，采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。
根据财政部的一项统计，2000年，中央财政的资金集中度从1994年的55.7％下降到52.2％，省级政府的资金集中度则从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，年均提高2％。2000年，地方财政净节余134亿元，而县、乡财政赤字增加。
另一方面，对于下级政府的财政支出，上级的控制则相对集中。“下级”往往要执行多个上级部门提出的标准和要求。县乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，固然有复杂的原因，但其中之一就是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。虽然乡镇一级财政实行“超收不交、超支不补、多收多支”，但由于上级政府把各类经济、技术机构下放，又无相应的经费支持，加大了乡镇财政的支出负担。
黄维健也承认，现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。他指出，由于财权事权的划分关系到各级政府的职能定位，情况十分复杂，目前阶段的改革不可能将其调整到位，只能待机构改革以后，根据新的政府职能定位和机构实质再来确定各级政府的事权划分。
并不确定的前景农村税费改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键无论如何艰难，农村税费改革正在继续前行。
根据国务院办公厅最新发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，试点省份分为两类，一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省（自治区），中央财政将向其分配专用于税费改革的转移支付资金；另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省（直辖市），它们不享受中央转移支付资金，可以自费进行扩大改革试点。
文件同时指明，试点省是进行全省试点还是局部试点，由有关人民政府自行决定。
政策一出，立即得到呼应。16个新增试点省（自治区、直辖市）以及确定为自费改革的上海、浙江两地均决定在全省（自治区、直辖市）范围内推开改革，加之已经进行全省试点的安徽、江苏两地，全国将总共有20个省（自治区、直辖市）推行农村税费改革。农村税费改革业已走向全国。
以往走走停停有太多的教训，税费改革的下一步也考虑了解决基层乡镇政府的实际问题。在安徽等早期试点地区，精简乡镇机构、改革财政体制的改革已经开始。在全局范围，中央的布局中包含一些硬指标。国务院农村税费改革工作小组办公室常务副主任杨遂同向《财经》表示，中央在确定2002年试点省份时已经明确，除了中央财政的转移支付，省级财政亦须拿出一定财力支持改革。其余的财政缺口通过配套改革自行消化。如果按平均每个试点省10亿元的口径估算，全部试点地区须通过配套改革，自行消化300多亿元的资金缺口。乡镇机构等配套改革任务之艰巨，由此可以想见。
未来的改革仍具有试点性质，各地亦会有不同的具体操作方案出台，而学界对此番改革的前景仍有保留。研究者们看到，尽管目前改革凭借上面的决心在加速推进，但事实上，改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力。对于税费改革问题近年来药方多多，其中还包括取消农业税和农林特产税、改为单一的土地税以及进行基层政府体制改革、乃至撤销乡一级政权等“猛药”，但无论是什么方案，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键。
中国农村问题盘根错节，税费改革正处在一个关节点，牵一发而动全身。据《财经》了解，中央的关注点集中在2000年已经提出的“三个确保”上，即“确保农民负担切实降低不反弹；确保农村义务教育不受影响；确保农村乡镇基层政权正常运转”。国务院税费改革领导部门对试点地区的具体要求是，农民负担下降20％以上；对于义务教育，要保证教师工资的按时发放、中小学校舍的危房改造和学校的公用经费；对于乡镇基层政权的正常运转，除保证运转资金，还必须精简机构和人员。这是衡量农村税费改革是否成功的标志，也是改革能否顺利进行的保证。《财经》记者任波（记者胡一帆对此文亦有贡献）
农村税费改革远不止是农民减负问题农民减负，县和乡、村就要减收，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次的问题正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，是国家为减轻农民负担而实施的一项重大举措。安徽全省试点两年多，农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负31％，足以说明这一改革确已初见成效。但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题：第一，在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基层政府和基础教育的正常运转？有三组数据可能有助于理解这一问题：一是我国目前农业户口的总数为9.34亿人，小城镇的居民约在1.5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达10.8亿以上，占全国总人口的85％强。二是目前我国农业中的从业人员达32451万人，占全国从业人员总数的44.43％，而农业生产总值却只占GDP的15.2％。三是县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡政府和教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方。原因就是当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担。
我国县及县以下经济在所有制结构方面的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。如再没有非国有或非公有制经济在非农产业方面的发展，那么可作为县乡财税主要来源的，当然就只剩农户了。比较一下全国各地的县乡状况就不难看出，农民负担重不重、基层政府和基础教育能否正常运转，差别其实就在于非农产业中的民营经济发展得如何。显然，如果不改变大多数人口分布在县以下的格局（而这在近中期内肯定是难以有根本性变化的），那么主要靠在GDP中比重不断降低的农业，是支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。
因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新的财源，改善县乡财政的收入结构，农民的负担才真有可能减轻。而这就涉及整个国民经济的发展战略和资源配置问题。
第二，农民负担与目前的财政体制有什么联系？安徽改革试点的实践表明，不增加上级财政对基层政府的转移支付，农民的负担就不可能减轻。同时，整个农村的税费改革进程，客观上又受制于上级财政的转移支付能力。仅此两点，就足以反映出在目前的财政体制下，相当多县乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。而这种不平衡，恰恰就是不少地方农民负担沉重的主要原因。
实事求是地说，一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。改革财政体制是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要的，是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。
目前各级财政都不宽裕，但看看各类城市近年来日新月异的发展和变化，
应该说扩大对农村转移支付的可能性是存在的。因为农民每年的全部税费负担，毕竟才相当于全国财政总收入的7％～8％。把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事。减轻农民负担、缩小城乡差距、提高农民购买力，这才是促进城市经济持续健康发展的正途。
第三，农民负担与乡镇政府的职能定位和机构设置有什么联系？机构臃肿、人浮于事，似乎是大多数人对目前乡镇政府的评介。因此机构改革、人员精简当然也成为农村税费改革的配套内容，并已取得了一定成效。目前全国乡镇财政供养的人员约1280万人（不包括不在编人员），其中约200万为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村教师近700万人，占人员总数的65％以上；其余200余万为事业机构人员。前几年精简的力度主要在于清退不在编人员（当然此事尚未完成），但再往下减，难度就来了：要维持党委、政府、人大、政协、纪检、武装等六套班子及其必要的工作部门，每个乡镇35名党政干部似不能算多；大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求很不吻合；精简事业编制人员，除非撤销机构，否则就必然转向“企业化管理”，财政不拨款而直接向农民收费。
这当然不是说乡镇机构和人员的精简已面临山穷水尽，而是说想维持原有的总体格局，改革的余地确乎不大。因此就至少需要在两个方面作更深入的思考：一是全国平均每个乡镇6083户、23252人，其经济规模和实力是否支撑得起一个六套班子齐全的完全政府？因为有一级政府就不仅要养人，更是要干事，不是仅发工资就能运转的。二是前几年的政府机构改革中，设在乡镇的不少负有行政职能或承担提供政府公共服务职能的机构，已经改为事业机构性质乃至企业化管理了，因此看似吃财政饭的人减少了，但直接向农民收费的理由却增加了。
农村税费改革触及的问题显然远不止上述这三方面，但仅此已不难看出这项改革所涉及的面之宽、层之深。因此，称之为是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一次重大变革，确是毫不过分的。
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