“年轻人对员额制很迷惑,看不到自己的成长路径,不知道怎么能入额,下一级法院的法官也不清楚怎么能晋升到上一级法院。他们无法作出清晰的职业规划,这影响了他们从事法官职业的信心。”
2016年3月13日下午,参加全国政协十二届四次会议的委员们,针对当天上午发布的“两高”报告逐一发表自己的看法。
在民革中央届别的政协委员小组讨论会上,厦门海事法院院长、福建省高级人民法院原副院长夏先鹏对前来列席讨论的最高法、最高检工作人员抛出了上述意见。
“福建的一些法院招聘,像厦门大学法律系这样名校的毕业生,几乎不来参加考试,他们都去当律师了。有的法院里培养了七八年的人才,因为外面公司、律所的高薪聘请就走了。” 夏先鹏说。
今年年初,随着第三批14个省、自治区、直辖市启动司法体制改革试点,本轮司法体制改革已进入全面推进时期。
在最高人民法院院长周强于3月13日所作的最高人民法院工作报告中,“2015年深化司法改革情况”被列为单独的一章。
报告指出,本轮司法体制改革已取得了不少成效,包括推行立案登记制,推进法官员额制以及司法责任制等方面,但与此同时,本轮司法改革还存在六个问题亟待解决,如案多人少、配套设施不够、人才流失等。
在司法改革全面推进的2016年,中央的各项政策怎样落地,成为摆在各级司法系统法院眼前的命题。
员额制期待配套
这是一个面试的现场。长条桌的南面,坐着法官检察官遴选委员会的8名委员,委员的左边分别是监督席、计分席、核分席,委员的右前方放置着全程记录的摄像机,镜头直直对准长条桌的另一侧。
“你更愿意专职做一名法官还是领导干部?”
“入额之后你将如何处理好办案与作为院领导之间的关系?”
“请介绍一件办案过程中给你印象最深的一件事。”
2015年12月中旬的山西太原,来自山西省司法体制改革试点市县的部分遴选对象,参加为期两天的山西省首批法官、检察官入额遴选陈述答辩考试。
问题并不复杂。但无论是见过大场面、从业多年的老法官,还是刚刚入行不久的助理审判员,都有些紧张。
一名法官回答道:“法官的职责更具荣耀感和责任感,二选一的话我更愿意做一名法官。”
2014年6月,中央全面深化改革领导小组第三次会议,审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。《意见》提出了司法体制改革的基础性、制度性设施,其中之一便是完善司法人员分类管理,建立法官、检察官员额制。
按照中央要求,法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下,入额法官均要到一线进行审判工作。
山西省作为第二批司法体制改革试点之一,于2015年6月在本省1市8县(市区)正式推行试点工作。到当年年末,共有符合条件的264名法官报名参与遴选,包括法院院级领导、院内办案骨干以及资历尚浅的助理审判员。
全国政协委员、山西省高级人民法院副院长王文娅告诉《中国新闻周刊》,山西的入额法官遴选分五个步骤,分别是报名申请、资格审查、笔试面试、业绩考核、测评推荐。至2016年1月下旬,共有214名法官通过遴选,成为首批员额制法官。
福建省也是第二批司法体制改革试点之一。在公布了包括福州、厦门、南平市中院及基层法院在内的18个省内试点单位之后,福建也于2015年10月中下旬进行了法官入额考试。
报名参加入额考试,有一定的限定条件,包括学历、从事审判工作的年限等,满足基本条件才可以报名。
夏先鹏向《中国新闻周刊》介绍,笔试侧重于司法能力的考察。之后进行考核,结合每一位遴选对象的办案数量、改判发回案件数量、投诉情况等综合考虑。考核完毕后,将初步确定人选上报给福建省法官遴选委员会审查。
夏先鹏说,从中院的院领导到基层的法官都要参加笔试,概不例外。
福建省法官遴选委员会共有14名委员,其中专门委员7名,专家委员7名,包括资深法官、学者、律师以及人事部门的领导。委员会主任由资深法学专家担任。
以上两个省份,为首次法官入额遴选制定的员额比例均不足39%。福建的员额为35%左右,山西的员额则在30%左右。据前述两位副院长介绍,首次法官入额,不能把员额占满,要给之后入额的人留下空间,如年轻人、优秀律师等。首次遴选的百分比是按照各院编制分配的。比如,一个中院有100名中央政法编制人员,则该院入额法官人数不超过39人。
作为山西省高院分管业务的副院长,王文娅提出,在下一轮入额遴选时,省内应拥有更多的自主协调性,将员额向案件多的法院倾斜,综合经济发展水平和案件数量增长情况考虑。比如省会城市的法院案件较多,可多分配员额。
根据最高人民法院工作报告,截至目前,上海、广东、海南、青海等18个试点省区市已完成10094名法官入额工作。
除了法官,各法院编制内还有另外两类人,即司法辅助人员和司法行政人员。
对这两类人均无进一步的工作性质阐释。“行政人员”较好理解,司法辅助人员则语义模糊。目前,各地的普遍做法是,将未入额的法官、助理法官等编入司法辅助人员序列,分担入额法官的工作。
王文娅认为,司法辅助人员是一个新名词,国家应先修法,给这类人群一个法律地位,规定他做什么、怎么做。比如,成为司法辅助人员的未入额法官,都曾是人大任命的职务法官,他们应该参与案件的其他工作,尤其是在立案率逐年上升的情况下。
全国政协委员、安徽省高级人民法院副院长汪利民告诉《中国新闻周刊》,他认为,司法辅助人员可以成为年轻人的“半步台阶”。过去,刚刚毕业的年轻人进入法院,通常会被任命为书记员,之后成为助理审判员、审判员。改革后,年轻人未能入额的,会成为司法辅助人员,再根据各个法院的空缺情况参加遴选。 但是,由于司法辅助人员、行政人员没有明确的定义,有的年轻人看不清自己的成长路径,尤其是司法辅助人员和法官之间是否存在通道尚不清楚,他们觉得没有未来,因此选择离职,这种情况在一线城市出现得更多。
有些法院正在出现人员断层。在山西的一些贫困地区,工资低,案件多,压力大,不少法律专业毕业生都不愿意入职,40岁以下的法官比较少。
几位副院长均认为,必须明确法官、司法辅助人员、司法行政人员各自的职责范围,给年轻人指明一条上升通道。
另外,司法辅助人员除了未入额法官和年轻人之外,还包括了编制内的书记员及法警,而这两项编制也有缺口。政协委员汪利民的提案就与此有关。
按照司法体制改革的部署,入额法官与书记员的比例应在1:1,但是目前各地编制内的书记员远远少于法官。
2015年内,安徽省内新增书记员1000多人。这些人或者通过劳务派遣公司,由政府购买服务;或者由政府出钱,法院出面聘用,但没有编制。聘用制书记员由于薪酬低,发展前景不明,人员流动性很大。
山西省也前后招录了几批书记员,并决定在2016年招聘1500名书记员。这次招聘由山西省人社厅牵头,法院参与,选择合格以后,和劳务派遣机构合作,聘用书记员。山西预期能入额的法官总数在3000人左右,但新招录名额和原有的书记员加起来,仍然无法达到这个数量。
汪利民认为,司法体制改革中,应给书记员做顶层设计。“要在法律上给他们地位,也要给他们建立完善的薪酬制度。”
据前期报道,司法体制改革中,各法院将推动法官单独职务序列及工资制度改革试点,实行法官等级与行政职级脱钩,建立有别于其他公务员的法官单独序列管理及工资制度。
最先做出工资制度改革试点的是上海。上海规定,全市试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入暂按高于普通公务员43%的比例安排。
而在很多省份,这一项改革尚未启动。汪利民表示,有关法官的薪资问题,要看顶层设计,最高法院、财政部或者中央司改小组发布统一标准,下面才能有据可依。
山西省则在承载了80%案件的基层法院,做出了一些尝试。具体的做法是,县一级基层法院除了院长之外,可以保留3到4名三级高级法官和四级高级法官,也就是相当于行政的县处级。
“这是为了让优秀的法官明白,他不需要挤行政职务,当法官完全可以享受好的待遇。”王文娅告诉《中国新闻周刊》。
夏先鹏认为,法官的待遇保障仍然没有得到很好的落实。最高人民法院工作报告指出:“人民法院在推进司法改革过程中,存在政策配套不够、解读不够以及分类指导不够等问题。”
如何破解“案多人少”
汪利民走出办公楼前,习惯性地抬头看了看。晚上9点,法院办公楼仍然灯火通明。
2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。自当年5月1日起,人民法院案件受理制度由立案审查制变为立案登记制,对依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。
至2015年末,各省立案数激增。福建省立案数同比上升26.47%,而山西和安徽则同比上升32.3%和33.2%。
福建沿海比如福州、厦门的法官,有的人在2015年审理了三四百件案子。也就是说,按照一天一件的速度审理的话,全年几乎无休。
这其中占比较大的,是民商事纠纷案件。2015年,中国经济下行,不少企业资金链断裂,纷纷违约倒闭。这一现象十分普遍,从沿海的福建到西部的新疆,民商事案件所占比例都在快速增长。
最高人民法院的工作报告指出,2016年,法院应继续“依法审理民间借贷等案件,规范融资行为”。
随着员额制的推行,法官数量减少,各省怎么能在立案数激增的情况下,保持结案率,已成为当下亟须解决的问题。
目前,在试点法院中,院庭长办案都已成为常态。过去,优秀法官通常升迁至管理层,级别越高,办案越少,往往只负责审批案件。现在,这批院长、庭长又重新回到一线,成为审判长审理案件。
即便如此,法官的工作量仍远远超出负荷。能应对的最直接也是最常规的方法,便是加班加点,但这并非长久之计。
三位副院长均认为,案件应该分流。一部分案件在到法院起诉之前,应交给行业调解组织、人民调解委员会等进行调解。另一部分案件应通过简易程序、速裁程序解决。只有一小部分案件进入普通程序,这样才能提高诉讼效率。
他们认为,这部分进入普通程序的案件,也应由司法辅助人员组织庭前会议、证据调查,法官只应负责上庭、审判。简单的案例直接让司法辅助人员写文书,复杂的案例则由法官指导司法辅助人员写文书。
山西省正是试验通过远程办案来提高诉讼效率。王文娅说,目前办过最远的案子在甘肃。一对70多岁的老年夫妇离婚,一个在山西,一个在甘肃。山西法院采用视频远程开庭的方式,办理了案件。
案多人少已给法官带来极大的负荷,然而,除了办案之外,法官们还承担着大量的非司法事务,包括送法下乡、送法进企业,以及担任中小学的法制副校长等。
汪利民认为,目前确实存在一种现象,有些基层法院为了提高自己在当地党政机关的影响力,承担了很多额外的事务。
夏先鹏向《中国新闻周刊》表示,法官有义务做法制宣传,但应通过案件的审判来实现,大量普法工作应由司法行政部门、宣传部门承担。“法官本来就减少了,这些事务不剥离开,案子又持续增多,法官无法专心办案,对他的健康和责任感都会造成很大的影响。”
2016年,各级法院又增加了一项新的工作,就是处理“僵尸企业”。最高人民法院的工作报告提到,法院应“依法保障供给侧结构性改革顺利进行。……依法审理企业破产重整案件,建立全国企业破产重整案件新希望,稳妥处理‘僵尸企业’,推动用法治手段化解产能过剩”。 夏先鹏认为,法院在其中面临的一个重要问题,是谁来申请“僵尸企业”的处理。“法院不能主动去破产,要有人来申请,如果说符合破产的条件,法院还要组织一个管理人的团队去清查资产,这涉及不小的费用,破产程序很复杂。”
从法律上处理“僵尸企业”,还有很多工作要做,比如需要对方保持较为完整的账册。但从目前的情况来看,有些企业账面作假,或者账册尽毁,难以清算。“这个需要债权人、债务人的配合。”
另外,入额法官在平均承担300件案子的基础上,每年恐怕只能处理少量破产案件,而且一个案子往往又因清算程序持续两三年。“这个只能逐步、分批次地做。”
隔离非法干预
作为一名从1985年就开始从业的法官,王文娅感慨,法官的压力越来越大,难度也越来越大。
最高人民法院的工作报告指出,过去在审判中存在行政化、层层审批、权责不清等问题,司法责任制改革有望改变这种现状,很多地方提出了“让审理者裁判,由裁判者负责”,院庭长去一线办案,不再签发未参加审理案件的裁判文书,法官在职责范围内对案件质量终身负责。
王文娅认为,终身责任制是一个倒逼机制,倒逼法官提高自己的素质,加强业务学习。同时,也倒逼法官不可枉法,每个人都应站在客观的、法律的角度处理案件,净化社会的政治生态环境。
与“以审判为中心”相对应的,是以“侦查为中心”,即侦查机关在侦查中获取的证据,对法庭认定事实具有预设效力。在这种情况下,审判程序被架空,法庭审理成了走过场。
而“以审判为中心”强调,只有法官才具有定罪的权力,只有经过公正审判才能将一个人定罪。换言之,在刑事审判方面,公安的证据收集能不能认定,检察院提起公诉的罪名是否有效,均要在法庭上认定。
据夏先鹏介绍,这项工作在福建推进得不错,近几年有不少案子是改判无罪的,比如陈夏影案。
汪利民认为,这项改革更多是对公安和检察机关提出了要求,需要对方扭转以侦查为中心的思路。而在这项改革推进的过程中,越来越多的律师懂得在庭审中提出“非法证据排除”,质疑证据的取得是否合法,是否涉及刑讯逼供等。
2014年12月28日,上海三中院成立。不少外地人提着行李箱,急急忙忙想来登记立案。他们来自江苏、湖南甚至四川。
这是中国首个跨行政区划法院,它在一定程度上打破了“民告官”案件受制于地方政府的桎梏。
但上海三中院无法跨省审理案件,这些外省来的当事人只好拎着包回乡。但法官们能感受到民众对跨行政区划法院的期待。
至2016年1月,上海三中院所受理的上海市政府成为被告的案件有242件,而2014年上海全市法院系统中,告市政府的案件仅有13件。因上海市三中院建立了庭前释明的制度,杜绝非法干预,案件审结后服判息诉率达100%。
最高人民法院工作报告指出,推进跨行政区划法院的建设,是为了解决“诉讼主客场”的问题。随着中国经济社会发展,跨行政区划的当事人越来越多。中共中央十八届四中全会提出,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。
2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。
当时,山西省已经在县一级法院探索跨行政区划审理行政案件。过去,山西的一些县城从未有过行政诉讼案件。但是根据最高法的规定,每个法院都要有行政庭。没有行政诉讼案件可审理的法官,只能开庭审理其他案子,造成人员的浪费。
2012年下半年,山西省推行“行政案件相对集中管辖”,每个地市均可指定两三个审判人员数量多、素质高的下辖县级法院,集中审理全县行政案件。
2015年,该政策进一步扩大实施范围,在诉讼中由市级人民政府做被告的,可在各市级法院之间相互交叉处理。
安徽和山西一样,也做出了类似的尝试。
安徽省有十六个省辖市,分别指定了芜湖市经济技术开发区法院、合肥铁路运输法院、蚌埠市禹会区法院以及相对应的这三个地级市的中级法院,处理全省的行政案件。同时,三个地级市的行政案件也彼此交叉处理。
在这些地方,当事人拥有选择权,如果愿意在本地起诉,也可以不进行跨区域审理。另外,为了方便当事人,安徽省还考虑试验巡回审判。
据汪利民介绍,最高人民法院已经批复了安徽省的这个方案,他们正在做前期准备工作,比如从减少行政案件管辖的法院拿出一些编制来。今年下半年,跨行政区划审理行政案件将正式推开。如此大规模的省域跨区划管辖,在这一轮司法改革中走在了前面。
对于地方政府、领导干部对司法的不当干预,中办、国办于2015年3月印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。《规定》明确,对任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况,司法人员都应当全面、如实记录,做到全程留痕,并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关。
作为分管业务的副院长,汪利民过去常常接到打招呼的电话,但此规定出台实施之后,这类电话明显少了。
“但我觉得这项规定还应该更细化,比如说,与案件没有利益相关的人大代表、政协委员过问某个案子,是否属于干预?反映案件审理存在的问题,与干预办案如何界定?” 汪利民告诉《中国新闻周刊》。
长期以来,地方法院、检察院经费均按照行政区域实行分级管理、分级负担的体制,为了摆脱地方政府的不当干预,十八届三中全会《决定》提出,将推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。 半年之后,《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。其中,对人的统一管理,主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。
“地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时,要考虑各地经济社会发展实际,使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平,为办公、办案提供必要的物质保障。”
目前,福建和山西均在进行前期摸底工作,清算地市级中院和县级基层法院一年的财政支出、基础设施建设情况等,计划在2017年全面推开。
安徽已经做了一些探索。最近,安徽几个基层法院的院长履新,均经省高院和省委组织部考察,并报省委同意后,再履行相关的程序。
安徽省针对法检系统的财物统一管理,成立了“一处两中心”:省财政厅设立了一个专门的处级单位,对接检察院和法院的财政预算部门。而省高院和检察院也设立了相应的财务管理中心,对接该处,统一管理经费预算的问题。
一处两中心的模式,目前已经开始试运行。
夏先鹏发现,近两年,涉法涉诉的信访量明显减少了。最直观的例子是,过去,法院门口常常有人堵路信访,现在则少多了。
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