公共管理伦理学是随着转型社会的设置与运转而发轫、发展和完善起来的，虽已取得了理论上的成果和实践上的效果，但依然有若干基础问题尚需深入研究和完善。
一、关于名称问题
目前关于“公共管理伦理学”约有三个称呼：“行政伦理学”、“公共伦理”和“公共管理伦理学”。比较而言，只有“公共管理论学”才较为准确。“公共管理”和“行政管理”是有分别的，拥有且行使行政职权的组织为行政相对人提供秩序、公共物品和公共服务的行为，是“公共管理”，而对公务员的选拔、考核、培训、升职、转岗、降级、奖励、惩罚等管理行为，则称为“行政管理”;行政管理尽管也涉及伦理问题,涉及公务员之间的公平、正义问题，但这些问题只有在相关于是否有利于提供最大化的公共物品时才有意义，行政管理具有手段的意义，而是否能够及时有效地提供公共物品对拥有且行使行政职权的组织来说才是终极目标。于是，公共管理的伦理问题就被明确界定为“公共服务”上。而“公共伦理”这个称号原则上是一个不能成立的称呼，因为当我们甄别一个事实是否具有伦理性时，必须着眼于行动主体即行动者的观念与行为，以及这种行为的正当性,而“公共”既
不指行动者，更不表示行动者的观念和行为。一个无主体的事情是无法确认其伦理性质的。我们可以在两种意义上使用“公共”概念，一是就性质而言，有一组公共物品，原则上不能为个人独占，须向所有人开放，这即是“公共性”，这是确立一个观念和行为是否正当的根据与尺度;二是就形态而言,何种事物具有公共性质，具有公共性的物品主要表现为四种类型：第一类是用于满足人们曰常的衣食住行用等物质需要的物品，这些物品在市场社会主要通过市场调节而进行生产、分配、交换和消费，在确立其归属之前是向所有人开放的，一旦通过买卖行为确立其归属之后，其所有权的边界即以确定了。“表示某物是我的这种内部意志的行为，必须便于他人承认。我把某物变成我的，这时我就给该物加上了‘我的’这一谓语，这一谓语必须对该物以外在的形式表示出来，而不单单停留于我的内部意志之中。”1](P59占有是所有权的实现，这种表现所直接呈现的是人对物的占有，但更为根本的则是占有者在与他相关的诸多他者的相互关系中实现这种占有的，物成了人与人之关系的“中项”。占有使该物为所有人所有的可能性变成了为某个人所有的现实性。第二是公共设施。这是每个公民为着私人生活目的而在曰常的公共交往中低费用或免费使用的物品系列，如公共绿地、车站、码头、机场、商场、交通工具、通讯工具，等等。
人们可以同时使用或先后享用。第三类是政治权力和行政职权。作为1种支配性力量和支配行为，它们通常掌握在政治精英和行政人员手里，具有强制性、权威性、优先性和优益性，是一种独占、垄断却又非营利性力量。因为政治权力和行政职权既相关于公民的根本利益，又相关于国家良序运转，因而乃是最大的公共物品。第四类是精神活动和精神产品，是用于满足人们信知情意等社会需要和精神需要的仪式和产品。它们既是人类心智力量的呈现方式又是这种力量的成果。以上四种公共物品尽管都涉及有用与无用，但并不涉及正当性问题，因而并不构成伦理问题，为一个不能确证其伦理性和责任归属的事情寻找伦理基础是令人费解的事情。然而，创造、分配和使用公共物品的人或组织，其如何分配和使用公共物品的观念和行为却具有伦理性，以此观之,拥有且行使政治权力和行政职权的管理活动则是一个可以明确其行动主体、确证其责任归属、寻找伦理基础的事实，故而,“公共管理伦理学”乃是一个既有科学依据又有事实根据的命名。
二、关于“公共管理伦理学”活动之伦理性的勘定问题
公共管理活动何以能够成为应用伦理学的研究对象,从而称为“公共管理伦理学”呢?此追问构成了“公共管理伦理学”研究的前提性问题，可视为前提性批判。只有具有伦理性的事实才可以成为伦理学的研究对象，可称为道德事实。对道德事实的勘定，须坚持两个标准，有利益相关者存在，有可以归责的主体：一是后果主义的，一是动机主义的。依照这两个标准，公共管理活动乃是可以归责和追责的行为。动机主义与后果主义直接相关于伦理学的两个基本范畴:正当与善。尽管伦理学上有所谓善优先还是正当优先的争论,但在公共管理活动中，毫无疑问，正当具有优先性。后果主义一以功利主义为代表一主张，判断一个行为是否正当视其能否产生好的效果而定。人们可以赞美一种优良的道德品质，或指称一个行为是正当的，但必须依照两个标准进行甄别:令他人和自己愉快的品质;令自己和他人生活得以改善的行为。而动机主义一以康德的义务论为代表一则主张，人们固然可以根据效用原则去评判一个品质和行为，但对伦理学来说，寻找可普遍化的道德法则才是最要紧的，它们才是伦理学的核心问题。而能够成为道德法则的一定是形式主义
的道德律令:当且仅当，只有依照道德法则行事才是道德的。而以效用作根据与标准则必然陷入道德判断上的相对主义,最终会滑向机会主义。功利主义所表达的只是人们相似甚或相同的功利观，但却不是伦理学上的道德观。在义务论的伦理学看来个值得赞美的品质、一个能产生效用的行为最为首要的并不在于它的实际功效，而在于它们符合先天道德法则，是恪尽职守的行为，是行动者意愿它成为普遍规律的行为。“定言命令只有一条,这就是:要只按照你同时认为也能成为普遍规律的准则去行动。”1HP7“责任的普遍命令也可以说成这样:你的行动，应该把行为准则通过你的意志变为普遍的自然规律。”2]^这是绝对命令的两种不同陈述:前者着眼于意愿即意志，后者着眼于行动即效果。因此，关于善与正当何者优先的讨论在伦理学的学科视野内是没有意义的，因为伦理学的核心问题是先天法则、善良意志和实践理性之内在的有机关系问题:是什么力量能够保证行动者经常地甚至必然地做他应当做的事情。正当性涉及关乎行动者的意愿的事情。
行动的性质,即相关于他者和自己而言的正当性，在行动者那里是自明的，即是说,行动者在认知上已明“当止之处”,凭借善良意志和实践理性，行动者确实做到了行动上的“当止之处”。政治精英行政人员须是一个行动的决定者，以使他的行为具有正当性，同时还是一个“有理性且无偏见的观察者”，即有良知的旁观者。作为行动者，其责任在于使其行为正当，作为旁观者，其责任在于使其评价正确。依照动机主义和后果主义两个标准，公共管理活动具有典型的伦理性质，作为国家管理的政治行为，其行为涉及公民的根本利益和基本权利;作为公共管理，行使行政职权的行为涉及行政相对人的具体利益和机会。拥有且支配政治权力的政治精英和拥有且行使行政职权的管理人员具有决定其行为并作出正确判断的人或人群，因此，担负完全的法律和道德责任乃是政治权力和行政职权所内在要求于他们的事情。
三、“公共管理伦理学”的普遍性、特殊性和个别性问题
严格说来，在现代社会被建构起来之前,并不存在“公共管理伦理学”这一称谓、这一学科。但这绝不意味着古代和近代的思想家们没有研究政治、国家和社会管理问题，相反,他们为后人们留下了深沉的思考、经典的文本、深邃的思想，只是它们通常是以政治学、政治哲学的面貌出现的。亚里士多德的《政治学》、《尼各马可伦理学》、《大伦理学》;柏拉图的《理想国》;托马斯•阿奎那的《神学大全》;洛克的《政府论》、霍布斯的《利维坦》;卢梭的《社会契约论》、《论人类不平等的起源与基础》;康德的《道德形而上学原理》、《实践理性批判》;黑格尔的《法哲学原理》;罗尔斯的《正义论》;诺奇克的《无政府、国家乌托邦》，等等。总括地说，这些学术和思想尽管不构成今天的“公共管理伦理学”，但却构成政治权力与国家管理的形而上学沉思。
我们的立场是,只要有人类存在，只要人们意愿生活下去并意欲过一种整体上的好生活，对良序社会和善的生活的追寻、追求就不会停止、终止，继而对权力、政治、政治制度、政治体制之正当性基础的追问就不会停止，它们构成了“公共管理伦理学”的普遍性问题：寻找并建构国家或政治管理的伦理基础，达成可普遍化的伦理法则，永远是人类孜孜以求的事情。谓可普遍化的伦理法则乃就人类最基本的价值诉求而言，而在探索和实现伦理法则的具体道路上，则是有明显分别的。这种分别既表现为时间上的时代性，又表现为空间上的地域性或民族性。15世纪末肇始、18世纪下半叶基本成型的现代社会,形成了特定类型的政治权力、行政职权的分解、分割及具体的运行方式。近百年来,不同国家、不同民族或主动或被动地加入到了由资本的运行逻辑所推动的现代化运动之中，即工业社会、市场社会、现代性的建构之中，形成了具有鲜明现代性特色的公共管理模式,达成了可公度、可分享、须共同遵守的价值共识，即康德所言的作为先天法则的道德绝对命令。
转型中国正处于这种模型和共识的建构之中，这些问题可称为特殊性问题，在此种意义下,就必须研究先发国家在建构和践行在国家、政治和社会管理于理论和实践上的得与失。但必须指出，公共管理活动及其伦理基础本质上是一种复杂的心智活动，绝不是像物那样可以直接移植或嫁接，必须研究本民族的生存环境、传统文化、心智结构及其运行方式，它构成了“公共管理伦理学”研究的个别问题。只有进行共同的生产、交往和生活，才会形成相似甚或相同的心智结构、思维方式和行为规律。中国人在其千百年来的生产、交往和生活实践中，形成了属于其自身的国家、政治、权力、官吏观念，而这些观念一经形成便又转身嵌入到了人们的心灵深处，称为一种非反思、非批判的、先天的精神力量，按照属于其自身的逻辑贯彻下去，支配着当下以至以后的人们的思与行。“公共管理伦理学”固然要研究普遍性、特殊性问题,更要研究中国文化语境下的权力法。
则及其运行方式。在现代性语境下，转型中国的国家、政治和社会管理，会以个别性的方式提供普遍性的价值，这就是中国发展的世界意义。
四、在“教材”与“专著”之间
专业教育或学科教育是现代教育的一种制度安排或体制设计，这种安排或设计适合于官办学校的所有领域，从幼儿园至博士培养无不如此。除了教师这个最为重要的因素之外，专业教育的另外两个关键要素是课程设置和教材编制。教师在施教实践中允许有个性、观点，但不得以随意改动课程和篡改教材为代价，于是,课程设置和教材编制就具有了举足轻重的作用。而在课程与教材之间，课程又是基础，没有课程，教材也就不能立足;然而,若没有好的教材，课程也无从实现。于是，是否能够编制出高质量的教材无疑成了决定专业教育好坏的瓶颈。无论是西方近代以来由学科分类和专业教育所推动的教材建设运动，还是后发国家在借鉴与创新的道路上所追求的专业教育，教材建设似乎都被认为是至关重要的事情。编制一部高质量的教材需满足三个严格条件:思想、知识、逻辑。关于教材是否应该有思想的争论是一个无需讨论的问题，这是一个自明的事情，没有思想的教材是没有灵魂的，没有其自身一以贯之的客观逻辑，问题的实质不是是否该有思想，而是如何呈现思想的问题。
关于思想的本质与特点，借用黑格尔在《小逻辑》中的有关论述可表述如下：黑格尔说，考察思维的本性，考察思维与思想的关系构成了近代哲学的主要兴趣。依照“普遍性”的要求，思想有四个特点：(1能动的普遍性。思维是人之精神的诸种活动或能力之与感觉、直觉、想象、欲望、意志等并列杂陈。不过,作为思维活动的产物，思维的形式或思想的规定性一般是普遍的抽象的东西。而思维之能够如此，全是得益于思维的能动性，“思维作为能动性，因而便可称为能动的普遍。而且既然思维活动的产物是有普遍性的，则思想便可称为自身实现的普遍体。就思维被认作主体而言，便是能思者，存在着的能思的主体的简称就叫做我。”3](re8人只有作为能动的普遍体并借助这种它呈现普遍性的东西，才能产生思想。“就人是有思想的来说，他是一个有普遍性者，但只有当他意识到他自身的普遍性时，他才是有思想的……只有人才具有双重的性能，是一个能意识到普遍性的普遍者。”人能够作为普遍者才能够将普遍的东西呈现于意识中来，而作为呈现普遍性之形式的思想也就必然与普遍性相连。“思想和普遍东西的性质，思想是思想的自身又是思想的对方，思想统摄其对方，绝不让对方逃出其范围。”
作为思想的产物，普遍的东西供相)是事物的实质、本质、核心和真理。然而,事物的真相如何得来呢?1切对象、性质、事变的真实性，内在性，本质及一切事物所依据的实质,都不是直接地呈现在意识面前，也不是随对象的最初外貌或偶然发生的印象所提供给意识的那个样子，反之,要获得对象的真实性质，我们必须对它进行反思，惟有通过反思才能达到这种知识。Nachdenken乃是后思，反复思索,作反省回溯思维之意。经过反思，事物的系统、普遍性和真实性才呈现于意识之中，并作为表象存诸下来。反思并非为哲学所特有，也为人们的曰常生活所享用。在曰常生活中我们总是有各种各样的目的，于是我们便反复思索达到这个目的的种种方法。在这里，目的就是普遍，或指导原则。按照目的我们便决定和选择达到这目的的手段或工具。在道德生活中，反思也是起作用的。人们借助反思的能力回忆正义观念或义务观念，亦即回忆我们须要当作固定的规则去遵循以指导我们在当前特殊情形下的行为的普遍。这个普遍规定必须包含在我们特殊行为里，而且是通过特殊行为可以认识的。然而作为哲学形态的反思和作为曰常生活的反思，不但在其普遍性程度上有着明显的区别，在目的上更是不可混同。在生活的意义上,人们进行反思，通常是为着某个目的服务的，有着个人的功利性的打算,每个人既无能力也无兴趣去发现作为生活世界之总体性、根本性、基础性和全局性的目的、正义之原始发生的根由与过程，这是哲学的任务，哲学借助于反思所要把握的是那个“固定的、长住的、自身规定的、统摄特殊的普遍原则。
这种普遍原则就是事物的本质和真理。而作为普遍原则的也绝不仅仅是那个沿着自己的轨迹前行的自然规律，尚有人的目的和目标在里面,换言之，哲学借助反思所把握的不仅仅是事实的逻辑，还有价值逻辑。(3“经过反思,最初在感觉、直观、表象中的内容，必有所改变，因此只有通过以反思为中介的改变，对象的真实性才可呈现于意识面前。”[3](P76思想起于感性的具体和终止于抽象的具体，抽象的具体不再拘泥于对个别事物的感受,而是把握到了既包含又超越于个别的总体。“具体总体作为思想总体、作为思想具体,事实上是思维的、理解的产物;但是,决不是处于直观和表象之外或驾于其上而思维着的、自我产生着的概念的产物，而是把直观和表象加工成概念这一过程的产物。整体，当它在头脑中作为思想整体而存在时，是思维着的头脑的产物，这个头脑是用它所专有的方式掌握世界，而这种方式是不同于对世界的艺术的、宗教的、实践精神的掌握的。”
具有反思性的思维的使命即在于揭示出对象的真理。哲学的任务只在于使人类自古以来所相信于思维的性质，能得到明显的自觉而已。(4思想的真理是自由。我们可以不完全同意黑格尔这样一种观点：“反思既能揭示出事物的真实本性，而这种思维同样也是我的活动,如是则事物的真实本性也同样是我的精神的产物，就我作为能思的主体，就我作为我的简单的普遍性而言的产物，也可以说是完全自己存在着的我的或我的自由的产物。”3](P78但思想的自由的本性并未被取消，只要是思想者摆脱了私有的、特殊状态或行动，进言之，摆脱了一切特殊性、任何特质、情况等等抽象的自我意识，摆脱了一切特殊的意见和揣测，而让事物的实质当权，那它就一定是思想，因为只有思维深入于事物的实质，方能算得真思想。指出思想的四个特点，主旨在于，关于公共管理活动之伦理性与伦理基础问题的研究,一切出于私有的特殊状态，基于意见和揣测之上的看法，都算不上是思想。
只有揭示出公共管理活动的根本性、基础性、总体性和全局性问题，才有可能接近公共管理活动的真理。公共管理活动的真理就是“是其所是”的东西。然而“是其所是”的东西还是事物自身的东西，当它依然“是其所是”的样子，它就不是思想，更不是真理，只有被把握在思想中的“是其所是”才是真理。于是，无论是被把握还是被呈现，都需要知性，知性的使命是把真理变成可言说、可传递的知识。于是事物的逻辑是：“是其所是”一思想一真理一知识。康德说:“视其为真是我们知性中的一桩事情，它可以建立在客观的根据上，但也要求在此作判断的人内心中有主观原因。如果这件事对每个人,只要他具有理性，都是有效的，那么它的根据就是客观上充分的，而这时视其为真就叫做确信。如果它只是在主观的特殊形状中有其根据，那么它就称之为置信。”5](re21视其为真，或者判断的主观有效性，在与确信(它同时又是客观上有效的)的关系中有如下三种情况:意见、信念和知识。意见是一种意识到在主观上同时又在客观上都不充分的视其为真;如果主观上有充分根据而在客观上不充分的视其为真则称为信念;主客观上都有充分根据的视其为真就叫做知识。当把知识以一种系统的、具有因果性的方式呈现出来，试图告知他者时，就叫做逻辑。
逻辑的内容形态是事物“是其所是”东西的内在一致性;逻辑的外部形式则是事物“是其所是”的东西通过知识表达其自身的外部结构。依照上述标准，“公共管理伦理学”就不能停留在意见和信念上，而必须提升到知识即真理的高度上。而要达至真理，“公共管理伦理学”就必须发现公共管理活动“是其所是”的东西，对公共管理活动“是其所是”的东西的追问与追寻，必然涉及“是”的逻辑与“应当”的逻辑两个方面。“是”的逻辑表达的是客观上充分的根据;“应当”的逻辑见出的是主观上充分的根据。然而，要把这两个逻辑及其间性整全地呈现出来,用教材的形式来实现似有极大困难，尽管教材满足了“客观因果性陈述”和“意义妥当性陈述”这两个要求，但它由于过分强调知识的外部结构，还要顾及受众的接受性，不得降低思想的高度、牺牲问题的深度,而以常识的形式呈现，于是便大大降低了它的探究性、研究性、自主性，当形式大于内容的时候，教材就变成了意见、信念的“庞大堆积”，淹没了学术价值，丢失了思想价值。以此观之，无论从“公共管理伦理学”的学科性质还是从接受学科教育的受教育者的层次看，“公共管理伦理学”似乎应该淡化而不是强化“教材”属性，相反,它更适合专题研究或专题著作的形式，这与言说者的主观偏好并无多大关系，而与“是其所是”的东西有必然联系，那么，以专题研究或专门著作形式呈现“是其所是”该是怎样的形态?
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