《XX特区改革创新促进条例》关于目改革创新可以免除责任的规定曾引发了“什么责任可以免除、谁有权免除责任”的议论;一般说来，责任包括道德责任、政治责任和法律责任，而宪法责任又是法律责任的一种形式;《XX经济特区改革创新促进条例》所规定的改革创新主体都是宪法所应约束的对象，它们完全可能因所谓的改革创新而违宪：依据现行宪法和宪法性法律，改革创新主体如果违宪将承担规范性文件被撤销和有关官员被罢免的宪法责任;改革创新的主体的宪法责任未必是《条例》的制定者即》市人大所能够免除的。
2006年3月XX市人民代表大会通过了《XX经济特区改革创新促进条例》(以下简称《条例》)，向世人展示了其改革创新的姿态，也显示了其要始终成为全国改革开放的前沿阵地的雄心和决心，XX市以其特有的改革创新之举引起了广泛的关注。如同任何一项能成为改革创新的举措总会引起争议一样，该条例一经公布就受到质疑，诸如该条例的立法依据何在?该立法必要性是什么?该立法的关键词是“改革创新”，但该条例通篇没有界定(也不可能界定)什么是“改革创新”，那么它的立法价值如何?当然，疑义最大的还是其“改革创新可以免责”的规定。人们不禁要问：何责可免，谁来免责?怎么免责?因为责任有道德责任、政治责任和法律责任之分，而法律责任又有民事责任、行政责任、刑事责任和宪法责任之区别。作为宪法学人，笔者仅从宪法责任的视角就此问题作粗浅的探讨。
一、改革创新的主体都应是宪法约束的对象
宪法首先是法律，宪法责任是法律责任的一种，分析宪法责任应从法律责任着手。“法律责任”是法学的基础性范畴，一般认为法律责任是法律关系主体因不履行或不当履行法律上的义务(法律规定的或依法约定的义务)而应该承担的否定性后果或受到的否定性评价。基于这种理解，宪法责任应是宪法关系主体不履行宪法义务或不当履行宪法义务所应承担的否定性后果或受到的否定性评价。
由于宪法及宪法关系的特殊性，对宪法关系主体、违宪主体和宪法责任主体的关系，宪法学界有不同的认识。就宪法关系主体而言，作为制宪权主体的人民和因人民制定宪法而获得宪法权力的国家之间的关系当然受宪法所调整，人民与国家无疑应是最基本的宪法关系主体。但是，无论是作为主权者的人民还是人民主权对象的国家都是抽象的主体，在现实的政治实践中，一方面，人民个体化为公民，在国家权力产生的过程中，人民主权的实现是通过个体化的公民行使自己的选举权来体现的，事实上，人民行使制宪权也是通过人民选出代表组成制宪机关从事制宪行为或通过全民公决时个体化的公民的投票行为体现出来的;另一方面，国家具体化为国家机关，作为宪法关系主体的国家，虽然在宪法关系中有时直接以“国家”的面目出现，但在多数情况下，国家的主体地位是通过具体的国家机关来表现的，即使是在直接以国家的身份出现的场合，一般也是由各类国家机关以国家的名义来行使权利(权力)和履行义务(职责)的。因为国家机关既是国家的代表，又是国家权力的载体和体现，所以国家机关成了国家主体在宪法关系中的主要存在形式，因此，宪法关系的基本主体是公民和国家机关。至于公民和国家机关这两个最基本的宪法关系主体外的其他主体，学者们有不同的表述，笔者认为，由公民派生出来的、在公民和国家之间起到桥梁和纽带作用的宪法关系主体都可概括为社会组织，它包括政党、行业协会、工会、利益集团等。除了公民、国家、社会组织外，还有特定的个人主体，如依宪法和宪法性法律产生的、行使宪法权力的个人。
宪法关系主体和违宪主体是否具有统一性，即宪法关系主体是否都可成为违宪主体，在宪法学界存在争议，争议的核心在于公民能否成为违宪主体。笔者认为公民是违宪主体。一方面，我国现行宪法提供了一种判断违宪主体的法规范依据;另一方面，人民法院的司法裁判提供了公民是违宪主体的实证案例。承认公民是违宪主体，但并非就理所当然地得出如下结论：公民是违宪主体，因此对公民的违宪行为必须给予宪法上的制裁、承担宪法上的不利后果。
笔者认为，尽管在宪法关系中，公民与国家(政府)是最基本的宪法关系主体、并且都有可能违宪，但是不论是从立宪的目的、宪法产生发展的历史，还是从世界各国的宪政实践来看，宪法不是用来制裁公民的，而相反是用来防范、约束和规范政府权力、保障公民权利实现的。政府是宪法义务的真正承担者，政府是宪法责任主体。但这并不是说政府是宪法责任的唯一承担者。上文已述及，在现代社会，除了传统的、强大的国家权力外，还存在着各种形式的、代表国家承担着一定的社会管理、调控职能的社会组织，它们因其组织化的权力对其成员或其他公民具有强制性，面对这些权力，个体的抵御能力处于绝对的劣势。因此这些组织完全有可能侵犯公民的基本权利，成为违宪主体，为此就必须承担宪法上的否定性后果，成为宪法责任主体。至于特定个人比如国家机关的领导人是不是宪法责任主体，学者们有不同意见。笔者认为，特定个人的行为可能构成违宪并承担宪法责任，但这里的特定个人应限定为依宪法和宪法性法律产生的、行使宪法权力的个人。这些人基于职务的原因，拥有巨大的权力资源，完全可能利用此资源侵犯公民的权利、破坏宪政秩序，因而构成违宪并成为宪法责任追究的对象。
通过以上分析是想说明：《条例》所规定的改革创新主体都是可能的宪法责任主体。依据《条例》第7条、第8条、第10条、第12条的规定，改革创新的主体是：XX市的国家机关、公立非营利机构、人民团体;市、区人民政府;市、区人民法院、人民检察院;市政府各部门;上述国家机关、公立非营利机构、人民团体的主要负责人。根据上文的分析可知，这些改革创新的主体都应是宪法所约束的对象，它们或他们如果因改革创新而违宪就应承担宪法责任。
二、改革创新的主体都有可能违宪
所谓违宪应当是指宪法关系主体违反宪法的行为和违反宪法行为的结果(一种客观状态)，因此。对于违宪的理解主要在于如何理解违宪行为。何谓违宪行为?在笔者看来，违宪行为是特定的宪法关系主体不履行宪法上的义务或不当履行宪法上的义务的行为。要说明的是，这里的“宪法”是广义的，它不仅指宪法典，还应包括宪法惯例、宪法原则和宪法精神。在上文已作分析，宪法是主要用来约束政府的，政府是宪法义务的主要承担者，但是，仅就宪法典而言，在世界各国的宪法典里并没有“政府的宪法义务”的专门规定和明确、具体的宪法规范，政府的宪法义务应依据宪政理念、宪法精神，从宪法的权利、权力条款中，从宪法权利与宪法权力、宪法权力与宪法权力、宪法权力与宪法职责的关系中间接地推导出来的，这恰恰是政府宪法义务的一个明显的特点。
就宪法权力和宪法权利的关系而言，宪法权利主体的权利是宪法权力主体的直接或间接的义务。公民与国家(政府)，在宪政实践中是以宪法权利主体和宪法权力主体的性质出现的。宪法权利和宪法权力是一对矛盾，在这对矛盾中，宪法权利当属矛盾的主要方面，它的含义是宪法权力来源于宪法权利，宪法权利是宪法权力的目的，宪法权利主体是宪法权力主体的服务对象，保障宪法权利主体的各项权利是宪法权力行使者的义务。“宪法权力是宪法权利主体作为人存在的基本条件以及自身利益的有效性的产物，宪法权力解决的是宪法权利的有效性。”宪法权力本来就是宪法权利的争议的仲裁者和作为宪法权利主体的基本人权的保护者的面目出现的。政府作为权力的行使者在宪政实践和宪法关系中的身份是双重的，它既是宪法权力主体，又是宪法权利主体的义务主体。当权利被称为宪法权利(基本权利)的时候，不仅意味着这些权利在权利体系中至关重要，具有基础性、普遍性、稳定性，因而一般要在宪法中列举，获得了基本法的法律属性或者说宪法属性.被称为宪法权利，更重要的还在于另外两个方面：其一，宪法权利本身就是针对国家(政府)的要求，宪法权利的防卫对象就是各种权力。“宪法基本权利之规定，是完全针对国家而发，基本权利条款的本身，就富有纯粹针对国家之性质，而非针对人民之性质。”从这层意义上来理解，不得侵犯公民的基本权利，就成为政府的宪法义务(不作为的宪法义务)。以财产权为例，财产权既可以一般的民事权利的面目出现，也可以宪法权利的面目出现。有的国家的宪法明确地把财产权列为基本权利，当财产权是宪法权利的时候，就意味着它的义务主体是国家，政府有不能侵害公民的财产权并保护公民的财产权免受他人之侵害的义务。其二，当权利成为宪法权利时还意味着：该权利的实现需要权力的介入，要借助政府的力量才能实现这些权利。
就宪法权力和宪法权力的关系而言，特定的宪法权力主体只能在宪法厘定的权力疆界内行使权力，不能僭越其他宪法权力主体的权力。换句话说，宪法权力主体的义务人是其他宪法权力主体。在三权分立的资本主义宪政体制下，立法机关、行政机关、司法机关之间互为宪法义务人。在社会主义国家里，社会主义宪法是在一种新型的国家理念下来规划国家权力的所属和运行的，它力图克服资本主义国家因实行三权分立而产生的弊端，更强调国家权力行使中的相互配合、国家权力的统一与行使效率，但社会主义国家并不因此否认权力分工的必要性，同样是把国家权力分配给不同的国家机关，不同性质的国家机关之间不像资本主义国家那样是相互制衡的，但同样存在着各种国家机关只能在宪法授予的职权范围内行使权力的问题。在中国，宪法规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为权力机关的人民代表大会产生、对它负责、受它监督，但并非人大及其常委会可以直接行使应由上述机关行使的职权;反过来说，行政机关、司法机关更不能行使本应由权力机关行使的权力。
就宪法权力自身而言，政府的宪法义务又来自于它的宪法权力，或者说，政府被授予的宪法权力本身就是它的宪法义务(宪法职责和宪法义务是具有同质的两个范畴，仅仅是对应点不同，本文是把宪法职责当作宪法义务来使用的)。人民基于自己的根本利益的需要，让渡部分权利给政府，这种让渡是通过宪法这个载体来实现的，人民通过宪法这个载体让渡给政府的权利就成为政府的宪法权力.政府凭借这种权力才能为人民服务。与此同时，政府也必须行使宪法赋予的权力，在行使宪法权力的时候就是对人民履行了职责和义务。政府如果放弃宪法权力、消极行使宪法权力、随意转让处分宪法权力，就是失职、渎职，构成违宪。
根据上述分析，《条例》中的改革创新主体完全可能因为他们的改革创新而违反宪法上的义务。首先，这些主体的改革创新有可能没有保护反而牺牲或侵犯了公民的权利。其次，这些改革创新的主体可能超越自己的权力疆界，僭越其他主体的权力。一方面，这种僭越可能是纵向的，即XX市的国家机关行使了本应由上级国家机关行使的权力，事实上《条例》有“纵容”这种情形的倾向。例如《条例》第21条规定，“改革创新属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区政府可以在职权范围内先行发布规范性文件作出规定”，问题在于，有些事项虽与市、区政府的管理职权有关，但未必市、区政府就有权制定规章和发布规范性文件，这就如同有些事项虽与国务院的行政管理职权有关，但国务院并不一定能制定行政法规是一样的。比如：国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，但这并不等于行政法规可以创设戒严制度。因为戒严涉及在一个地区和一定时间内暂时中止公民的某项权利和自由，而中止公民权利和自由的事项只能由法律规定，而制定法律不是国务院的宪法权力。另一方面，这些主体可能行使本应由同级其他机关行使的权力。作为行政机关的市、区政府制定规章或发布规范性文件只能局限在行政权的范畴内，而不能行使本应由检察机关或审判机关行使的权力。
三、改革创新主体因违宪而要承担的宪法责任形式及其问责机制
宪法责任的形式是指宪法责任的具体表现形态。由于宪法责任主体的多重性和违宪行为的复杂性，宪法责任的形式也多种多样，试图将宪法责任形式类型化是困难的。本文所说的宪法责任形式仅是具有普遍意义的、体现在绝大多数国家的宪法典和宪法惯例中的宪法责任形式。(1)弹劾。弹劾是特定国家机关依照法定程序和权限剥夺违宪的国家领导人和重要公职人员职务的一种制裁措施，同时又是行使宪法权力的人承担宪法责任的重要形式，它主要存在于资本主义国家的宪政实践和资本主义宪法中。(2)罢免。罢免是社会主义国家宪法普遍规定的一种宪法责任形式，它有着浓厚的意识形态色彩和特殊的制度根源，和社会主义国家普遍实行的“民主集中制”的原则相适应。(3)引咎辞职。作为宪政意义上的引咎辞职应是指通过民选产生或者是代议机构任命的行使宪法权力的人，认为其自身存在的过错行为违反了特定的政治义务(宪法义务)，已使其失却担任公职的民意基础，从而主动向法定机构提出辞去其现任职务的申请并由后者依法对此作出处理决定的一种行为方式(同时又是一种宪政机制)。在此，一方面引咎辞职从形式上看是特定官员主动请辞的行为，另一方面又是官员向民众承担责任的一种形式。(4)被撤销、被宣布无效、被拒绝适用。如果特定的宪法关系主体制定的法律、法规和其他规范性文件被有权机关撤销或者被宣布无效或者被拒绝适用，这体现了对制定这些法律、法规和其他规范性文件的主体“立法”行为的一种否定性评价，这种否定性评价的根本原因在于这些规范性文件的违宪，因此，这种否定性评价事实上是这些违宪的规范性文件的制定者的宪法责任。由于各国的违宪审查模式不同，因而违宪审查主体对违宪的法律法规等规范性文件的审查结果在形式上就有了撤销、宣布无效和拒绝适用的区别。但在笔者看来，这仅仅是形式上的不同，对于违宪的规范性文件面言，客观上都没有拘束力。(5)被取缔。社会组织是重要的宪法关系主体。在现代国家，以夺取政权、执掌政权、控制和影响政权为目标的政党，不仅是重要的宪法关系主体，而且是宪法规制和约束的对象即宪法责任主体。在西方宪政体制下，国家对成立政党一般不作事先限制，但对其超越宪法和法律允许范围内的活动实行事后追惩，即违宪审查机关根据宪法和法律，对已成立的政党予以解散或取缔。因此，被解散或被取缔成为西方国家政党的主要宪法责任形式。
根据我国的政治制度和宪政体制以及我国宪法、宪法性法律的规定，结合我国的宪政实践，《条例》中的改革创新主体如果违宪而要承担的宪法责任形式主要是两种：一是以改革创新为主题的规范性文件的被撤销;二是改革创新主体的有关官员被罢免或撤销职务。
就规范性文件被撤销而言，现行宪法和立法法相关条款规定了撤销不同种类的规范性文件的机关及其权限。全国人民代表大会修改宪法，监督宪法实施，有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法实施，有权改变或者撤销国务院及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的违宪及违法的行政法规、地方性法规及其他规范性文件;国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议;县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决定决议;县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。《立法法》在第88条规定：“改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：(1)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例;(2)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例;(3)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;(4)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;(5)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;(6)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;(7)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。”依据宪法和立法法的上述规定，如果XX市、区的权力机关制定的以改革创新为内容的决议、决定违宪，将由它们的上一级人民代表大会撤销。如果XX市人民政府及其所属部门或者各区人民政府及其所属部门制定的以改革创新为内容的规章、决定和命令违宪，将会由国务院、广东省人民政府改变或撤销。也就是说，《条例》中的改革创新主体的被撤销的宪法责任未必是《条例》的制定者即XX市人大所能免除的。
就罢免而言，《宪法》第101条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、镇长和副镇长。”“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会批准。”依据上述规定，XX市及区的行政机关、检察机关和审判机关的主要官员如果因改革创新而违宪、因改革创新造成失误将要承担的被罢免的宪法责任也不尽是《条例》的制定者XX市人大所能免除的，因为罢免权的主体主要是XX市、区的人民代表大会，而人民代表大会是否行使罢免权是要受制于民意的，这就使被罢免的宪法责任的问责具有浓厚的政治色彩。这就是宪法责任政治性的一个重要表现：宪法权力主体是否要承担宪法责任与特定的政治情势、人民的判断、人民的需要有密切关系，因而具有不确定性。在上一部分里已论及：宪法责任的前提是宪法义务，而宪法权力主体的宪法义务具有非规范性的特点，它大多是从公民的宪法权利、宪法权力(宪法职责)、宪法权力与宪法权力的相互关系中推导出来的，本身就具有抽象性、层次性和不确定性的特点。当然，从宪法义务的内容来看，宪法义务具有明显的政治性，当我们说宪法义务具有政治性的时候。其实就意味着宪法义务不可能像普通法律义务那样精确地界定，本身就是模糊的、弹性的，怎样才算履行宪法义务，作为宪法权力所有者的人民和作为宪法权力行使者的政府可能会有不同的甚至是完全相反的判断。同样的，《条例》的改革创新主体所制定的法规、规章、其他规范性文件以及政策措施能否称为改革创新，改革创新能否实施，是否取得了预期的成效，归根结底要由人民说了算，也就是常说的：改革创新要以人民满意不满意、人民拥护不拥护为基准，改革创新的成败得失要由人民来评判，改革创新者的责任能否免除，也是由人民最终决定的。这和普通法律责任的认定和追究是不一样的，普通法律责任由专门机关即司法机关来进行，因为只有以专门机关来认定法律责任，才能保障司法独立，而司法独立是法治的一个重要原则。司法独立要求法院和法官不受其他机关、团体和个人干涉独立行使司法权，只服从宪法和法律，这意味着法院和法官不能受外在压力的影响，即使这个外在压力是大多数人的要求也不例外。换句话说。司法机关的活动并不依据民主原则，其民主性体现在宪法和法律本身的民主性。但是，宪法责任的追究恰恰要符合民主的基本原则，如同对宪法权力主体获得宪法权力的要求一样，对其宪法责任的追究也要求以多数人的意志作为衡量标准，随多数人的意志为转移，必然要受制于社会公众的压力。
作者：刘广登 来源：学术论坛 2007年6期
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