十八大报告以来包括十八届三中全会在内，无一不强调发展和完善基层民主。在基层民主制度的内容中，又以民主选举作为其重中之重，农村基层民主选举是农村基层民主建设的重要内容之一，考虑到农村的综合现实因素，农村的民主选举有更多的问题需要我们去探索。这不仅对于民主选举本身的发展有意义，对于宪法的不断完善也有着重大影响。
一、农村基层民主选举存在的问题
虽然说改革开放以来，民主选举已经有了很大程度上的质的飞跃，但是在理论上和实践中存在的问题却也是不可忽略的。农村基层民主选举中存在的问题主要是以下几个方面。
(一)贿选导致的不公平
贿选是指“以获取选举为目的，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。”一谈到民主选举，第一反应便是来自各方面有关贿选“买票”的各种报道。在村委会民主选举中，许多地区都会出现不同程度的贿选，并且形式也是多种多样的，数额也会根据当地的经济发展水平出现不同，但是唯一相同的是这样的行为的出现使得民主选举成为了一部分人利用钱财获得权力的途径。贿选在选举过程中严重地阻碍了民主选举的正常进行和民主政治在基层的发展状况。“然而竞选者为什么要贿选村委会主任，主要是由于村委会主任可以利用国家赋予的权力支配和管理村集体资源”。
(二)积极性未被调动
村民参与民主选举的积极性不高，甚至冷漠。村民依据宪法享有民主选举的权利，但是，在实践中村民似乎并不是将民主选举看成是自己权利的行使，而更多的是一种需要走过的形式而已。当前村民文化素质普遍较低，大多为文盲、半文盲，没有参政能力，在选举过程中不可能选出真正有才干的村干部。而且他们当中的许多人并没有自己的独立的看法，通常也不会对候选人有更多的了解后来进行思考和选择，而是随大流，他们并没有实现自身的民主权利，他们认为选谁都跟自己没关系，选谁不选谁没有多大的区别。这种行为也同样是影响到民主选举的公平性的。
(三)程序违法
选举中的程序违法。程序的规范对农村基层民主的进行是十分重要的，而程序违法在一定程度上可以说直接导致民主选举的不成功。现行的农村基层选举程序上的不规范主要表现在：一是产生村选举委员会的程序不规范，有些村选举委员会的产生没有严格经过村民会议或各村民小组推选的程序。二是村民代表的产生五花八门，不符合法律规定的产生方式。三是投票程序不规范，主要表现在委托投票上不能严格按照委托投票的有关规定办事。四是村民小组长的产生不规范，指定的、有任命的、还有的不是本组的村民任组长的。五是宣传方式还不多，有些村的选举宣传显得单调。虽然《村民委员会组织法》在1998年通过后已经经过修改，但是2010年的《村民委员会组织法》中有关制约基层民主选举的相关程序仍不能解决民主选举中出现的问题。
(四)竞选者服务意识淡薄
虽然说大多数人竞选村干部是为了谋求经济发展和公益事业，为村民谋福利，但也有少数人出于个人风光而参与选举。且多数人竞选村干部主要是出于对经济利益的考虑。竞选成功后，不仅可以得到规定的工资和补助，甚至还可能有比工资更高的“灰色”收入。这种现状在经济发达地区尤为普遍。在经济落后的农村由于土地被征用，村里拥有巨额的集体财产，有的几百万元，有的达上千万元。正是这种巨大的经济利益驱使，使竞选者为了竞选成功而不惜代价、不择手段。这些情况都直接恶化了农村选举的合法、公正、有序的进行，甚至直接导致农村社会的矛盾或暴力冲突。基层换届选举只停留在由领导干部组织大多数村民配合完成的表面层次，流于形式走过场的占绝大多数，少数基层干部并没有认识到民主选举在农村发展的重要性，人民群众应如何在民主选举中保证自己选举与被选举权的实现，基层干部都不能给出合理的指导和意见。基层干部对民主选举的政治重要性和政权结构认识浅薄。由于基层干部的认识不足导致某些地区因为选举发生了很多群体性事件，影响了农村社会的民主发展进程。
二、促进农村基层民主选举发展的探索
上述的农村基层民主选举存在的问题若是没有好的对策来解决势必会影响到农村的民主政治生活，甚至会影响到农村的发展。因此针对上述的问题，我们需要一些有效的对策来解决。
(一)规范选举程序，健全惩治贿选的法律
符合法律规范的选举条件，由村民公开投票选举产生，按照正规的选举程序和监督制度，不能由上级部门直接指派，不能秘密写票而是公开选票，参加选举投票的村民必须达到法定人数，在投票之后立即公开选票，公开竞选结果。将选举的整个过程公开化、透明化。在选举程序中要明确界定破坏民主选举的违法行为，加强对破坏民主选举违法行为的惩处力度。当然这得在法律层面解决候选人任职条件问题，如可包括违法犯罪限制、年龄限制、文化层次限制等。通过修改《村委会组织法》或地方村委会选举办法，确定具体选举违法标准，威胁、贿选、违反和破坏选举的认定程度;进一步明确违法处理机关及处罚的法律依据和违法责任追究处罚程度。解决乡镇人民代表大会不是常设机构，选民无处举报的问题;明确界定、制止“贿选”。要有严格的程序来规定罢免要求的提出条件与相关受理部门、确定调查核实的人员和时限，规范罢免会议的组织程序。
(二)发展教育，提升村民的主体意识
村民的文化素质直接影响到基层民主选举的运行，而现今的农民在思想意识里仍然会有传统的封建思想，村民甚至轻法治重人治。作为基层民主选举的主体，具有主体意识是必不可少的，而主体意识的培养又需要通过科学知识文化的学习来达到。“我国民主观念还只是处于表层意识，政治文化还只是表面上发生了一定的变化，传统政治文化的深层结构还没有发生根本性的变化。”加大对农村教育事业的投资，各级财政可以向农村适当倾斜，大力提高农村的硬件设施;积极发展多种农村社会团体文化。
(三)落实村务公开制度
全面推进村务公开，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民。切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，村务公开的内容必须有针对性，以财务公开为重点，凡涉及到农村重大事务的内容要按照法律要求进行公开;村务公开的时间应明确及时;公开形式要灵活多样，可以采用现代化信息工具进行公开;公开程序要规范真实，审核、认可、签字每一个步骤必须严肃谨慎，可以设立群众意见箱，征求群众意见，对他们提出的问题认真分析研究，作出必要回答和改善措施，真正让群众参与村务公开的全过程。同时，要善于规范村务公开的工作程序。包括定期公开事项的内容、时间、地点、场地、形式和意见受理等方面，以及重要专题事项的全过程，都要符合规范要求。做好村务公开农民当家作主的本质体现，对于促进村民民主选举，发展农村基层民主具有重要而深远的意义。
(四)建立有效的监督制约模式
建立村务监督委员会。从全国范围来看，村务监督委员会制度被大部分省份所采用。村务监督委员会由村民小组民主推荐产生，对村庄事务进行监督，对村民大会负责，对“两委”的日常工作、村里的财务支出明细、村务公开的执行情况、公共建设的执行情况等进行监督。形成决策、执行、监督相互制衡为一体的的村民自治体系，确保对“两委”的监督制约，又能起到村务公开透明、改善干群关系、化解干群矛盾的作用。建立健全上级党组织和村党支部对村民选举委员会的领导和监督机制。明确乡镇党委政府、村党支部的领导和监督职责，乡镇党委政府、村党支部对于村民选举委员会行使职责过程中出现的不符合法律法规和规程的行为，有权要求召开村民会议予以罢免。监督是杜绝腐败的最有效的防线，同时有效的监督也是农村民主选举公平公正进行的保障。
三、完善基层民主选举的宪法意义
十八大及十八届三中全会以来，基层民主始终是一个重点关注的对象，而其中的基层民主选举对于宪法的发展也是有着十分重要的。
作为村民自治的入口和起点的村民选举的不断发展与完善对于宪法来说也是一种发展和完善。宪法保护公民的私有财产权利不受侵犯，而民主选举这项权利可以说是财产权利的一个侧面的展现，保障公民的民主选举的权利同样可以保护公民的财产权利不受侵犯。在宪法中，限制公权力的实质目的就是要保护好公民的权利。而在我国这样一个农业大国，即使是人民代表大会制度也在县级采取的间接选举制度，因此绝大部分的村民通过基层民主选举来实现自己的想法与政治权利，由此可见，基层民主选举完善在宪法上是两大主要功能的进一步细化。
虽然在上述的基层民主选举中出现很多民主选举流于形式的问题，但在我看来完善农村基层民主选举，有利于建立起一系列有关民主选举的规则和程序，并通过形式化训练民众，使民众得以运用民主选举的方式来争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容。一旦这种基层民主选举的规则成为村民的习惯，久而久之就会成为日常的生活方式一般。随着经济文化的发展，民主化的外部条件日趋成熟，民主选举的内涵也可以顺利实现由形式到实体的转换。民主选举不仅仅需要经济的、社会的发展等外部条件，而且需要内在的条件，这就是民主规则、民主程序和村民的民主素质，这些只有经过长期的民主选举实践中才能获得。所以，如果要等到经济与社会发展到一定程度再启动民主，那么不仅难以实现民主，甚至还会带来新的动荡，造成治乱循环的局面。[8]鉴于此，民主选择作为形式训练的典型就应该具有渐进性，并且是一个相当长久的过程。在这个漫长的过程中，选举有时可能会被指流于形式甚至是毫无意义可言，然而，由形式再到内容恰恰是一个事物发展的必然过程。由形式选举这样的乡村基层民主选举开始培养民众的民主习惯，再到民众自觉运用形式化民主选举来实现更多的民主权利，最终达到实现真正的民主权利，正是一个形式与实体进行良好互动的过程。这对于宪法的内容的不断充实也是具有重要的意义的，因为宪法的发展以及内容的丰富也是一个循序渐进的过程。而有关法律的实施和完善以及相应的基层民主选举正是发展法制、健全法治社会这一宪法原则的重要举措。
作者：叶群 来源：华人时刊·下旬刊 2015年9期
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