本文选自《法制与经济》，版权归原作者和期刊所有。最高人民检察院根据《刑事诉讼法》的规定修改并制发的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称：新刑事诉讼规则）已于2013年1月1日生效。新刑事诉讼规则进一步强调规范执法，突出体现了监督者更要接受监督的理念，针对检察机关执法办案的重点环节，规定了较为完备的内部监督制约机制，以严格规范检察机关执法办案活动。新刑事诉讼规则专设一章“案件管理”，并在相关章节中对案件管理工作做了规定。这足以表明，新刑事诉讼规则对执法规范化的重视，也凸显了案管工作的重要性。由于新刑事诉讼规则对案管工作规定较为原则，对于如何开展案管工作的规范化建设就很有探讨的必要。下面笔者从三个方面探讨如何在新刑事诉讼规则下开展案管工作规范化建设。
一、案管工作定位再审视
案件管理工作是检察机关内部一项重要的管理监督机制。新刑事诉讼规则第三百六十八规定：人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。案件管理部门承担着管理、监督、服务、参谋的重要职能，参谋也是服务，对涉案款物和文书等的监管既有监督的成分也有服务的成分。因此，案管部门的核心职能应当定位为监督和服务。
（一）案管工作应以监督为主，服务为辅
监督和服务是案管工作的两大核心职能，但对于这两大职能孰轻孰重，实践部门存有不同认识，许多办案部门希望以服务为主监督为辅甚至只要服务不要监督，这有悖案管部门成立初衷。有论者认为，应坚持服务与监督并重。笔者认为，考究案管工作核心职能的定位，应从设立案管部门的目的出发。检察机关设立案管部门的目的是为了加强内部监督，推进执法规范化，提升办案质效，提高执法办案公信力，案管部门的首要任务就是为了推进执法规范化，提升办案质效。有论者认为，从成本投入与产出的效益上比较，案管部门“事务性”服务职能次之，而监督控制好案件质量则是首选；从案管部门“管理、监督、服务”的基本职能定位上看，“管理、监督”是重心，“服务”次之。笔者同意这一观点。监督职能应是案管工作的目的性职能，或曰第一位的职能，服务职能应是案管工作的基础性（功能性）职能，或曰第二位的职能。提倡“在服务中进行监督，在监督中提供服务”也是可行的。但是，不能一味地强调服务职能，淡化监督职能的重要性，因为许多服务性职能系从其他部门调整出来，其他部门以前可以独立做好，转交案管部门只是多了一道程序，徒增了一个部门，虚设了几个人员编制。
（二）案管工作应以业务工作为主，事务工作为辅
案管部门的工作可以归结为两大块，一为业务工作，二为事务工作，二者虽有所交叉，但在案管工作中的定位不能等同。《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）第11.1条第二款规定：案件管理部门是专门负责案件管理的综合性业务部门，与其他相关部门在案件管理中应当分工负责、互相配合。由此可见，案管部门是综合性部门，有别于具体的办案部门；案管部门是业务部门，又有别于办公室、研究室等内设部门；案管部门从事案件管理业务工作具有专门性，也有别于其他部门的案件管理工作。案管部门虽承担大量的事务性工作，但这是由业务性工作所衍生出来的。所以，案件管理部门的首要职责是案件管理，首要工作是业务工作，这是重心、是目的，事务性工作是辅助、是手段。案件管理部门在从事业务工作过程中，确需承担相应的事务性工作，这些事务性工作是有效实施案件质量管理监督的载体和手段，决不能把案件集中管理错误定位为案件事务的集中管理。
（三）案管工作应以程序监督为主，实体监督为辅
案管工作的核心职能之一就是监督，即对本院办案部门的执法办案活动进行监督，以求达到执法规范化，提升办案质效。案管部门是检察机关办案工作的“控制阀”，是案件质量的“最后防线”和有效保障，但不是唯一保障，其他办案部门也有确保案件质量的责任和义务。案管部门的许多监督、管理工作是程序性监督，如对办案流程的监控、对涉案财物和法律文书的监管，但并不能否认案管部门对办案活动的实体监督。因为实体质量与程序质量相互交织，有时是一个问题的两个方面，而且从案件集约化管理的原理上看，不应当排除实体监督，案件管理部门的监督管理应当是全面的而不是部分的。但案管部门对办案质量的监督应以程序监督为主，实体监督为辅。由于案管部门是综合性业务部门而不是具体的办案部门，不审查具体的证据材料，即使偶有浏览案卷材料的情况，但因时间和人员的限制，只能通过流程监控、文书审查、案件质量评查等方式对办案质量进行监督，不可能对每个案件都做到实体监督，而是有重点地监督案件的实体质量，也即以程序监督为主，实体监督为辅。
二、案管工作格局之探究
各地检察机关根据最高人民检察院的部署，结合自身实际，通过自下而上对案件管理工作进行了探索和改革，积累了不少有益的经验。2011年10月，最高人民检察院正式成立案件管理办公室，确定了案件管理的职能定位，这是对近年来全国各地各级检察机关案件管理探索的肯定，从体制层面促进了各级检察机关案件管理机构的建立和健全。要充分发挥案管部门的职能，必须理顺案管工作的格局布设。
（一）打破部门壁垒，树立案管工作权威
迄今为止，全国绝大部分检察院虽然都成立了案管部门，但因为案管工作理念尚未深入人心，不少业务部门乃至领导对案管工作缺少理解和支持。一些人认为，办案部门已对办案质量经过多环节、多层面把关，案管部门仅凭文书审查就能发现问题，实现对执法办案质量的监督，基本上是不可能也是不必要的。有的部门还对案管部门的监督存在抵触情绪，只要服务不要监督，认为案管部门做好事务性工作，做好服务工作就行了。因此，要推进案管工作规范化，必须打破部门壁垒，树立案管工作权威。首先，必须在检察机关营造重视案管工作的氛围，各部门负责人要支持、配合案管部门工作，特别是检察机关主要领导，不能只停留在口头上，而是以实际行动从人员配备和资源配置上支持、关心案管工作。其次，要树立案管部门工作上的权威，案管部门作为检察长的参谋和助手，许多工作来源于检察长的授权，其工作上的权威从某种程度上反映了检察长的权威。如果工作上没有权威，也就让很多人产生案管部门工作可有可无的想法，在案管部门与办案部门发生冲突时，主要领导出于大局利益考虑往往使案管部门的工作让位于办案部门的工作。再次，检察机关全体人员特别是执法办案人员必须树立监督者也要接受监督的理念。办案人员特别是部门负责人乃至分管领导应当杜绝部门利益和本位主义，打破部门壁垒，把案管工作上升为全局工作，自动接受案管部门有理有据的监督，切实加强对案管工作的理解、配合与支持。同时，应当建立案管部门与各部门相互配合和支持的长效机制，采取有效措施实行部门联动、信息共享，以达到提升办案质效的共同目的。
（二）整合检察资源，配强案管队伍
目前，不少地方检察院检察长虽说重视案管工作，但出于办案需要且案多人少的矛盾突出，为案管部门配备的基本上是老、少、女同志，且辅助人员居多，精通业务的较少，导致案管工作难以有效开展。许多检察院特别是基层检察院案多人少是客观现实，但也不容否认，人员配置并未达到合理化，将精兵强将充实办案一线是应当的，也是检察机关的中心工作使然。案管部门作为案件监督管理的综合性部门，是办案质量的最后防线和“控制阀”，作用不容小觑，理应配备精兵强将。这就要求我们一方面要积极争取地方党委的支持，尽可能争取更多的政法编制充实业务部门，以缓解案多人少的矛盾；另一方面，进一步整合检察资源，将有限的人力资源用在业务部门，做到因岗设职定人，杜绝少数部门人浮于事的不合理现象，同时可以考虑对具有阶段性工作的部门保留办案骨干，其他人员充实到业务部门，一旦有办案需要即从全院抽调人员投入工作。通过以上途径，既保证了办案部门工作的连续性，又能够在一定程度上缓解业务部门事多人少的压力。案管部门作为负责案件管理的业务部门，在配备从事事务工作的人员外，还必须配备数名业务精通、责任心强并具有一定实践经验的检察干警，以保证监督的质量和效果。
（三）提高案管部门设置规格，确保监督力度
案管部门虽然也是检察机关的一个内设部门，但其规格在无形中要低于反贪、反渎、公诉、侦监等业务部门，无论是人员配置还是受重视程度。反贪、反渎部门已经升格，反贪局长是检察院党组成员，许多地方检察院的公诉、侦监等部门正在积极谋划升格，但许多检察院案管部门的负责人还不是检委会委员。这反映了对案管部门权力位阶的低配，要让低权力位阶的部门监督高权力位阶的部门难度极大。监督是案管工作的目的性职能，对案件质量进行监督是新刑事诉讼规则下案管工作的首要任务。监督一词，在《辞海》中被定义为“对现场或某一特定环境、过程进行监视、督查和管理，使其结果能达到预定的目标。”“在中国古代，监督的职责最初源于检查与督查军令，据《后汉书·荀彧传》记载：臣问古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命而鲜过者也。”由此看来，监督是一种单向作用关系，具有特定的指向性，监督主体一般都要在权力位阶上高于监督客体。检察机关案管部门是检察长的参谋和助手，古今中外，参谋和助手都相当受重视，地位也相当高。因此，有论者提出，案管部门负责人直接向检察长负责，并实行其职级高配，实现检察业务管理职能和组织机构规格相适应，以实现有效的案件质量管理。实践中，山西省检察机关根据案件管理部门的职能定位，认为监督部门的规格应当高于被监督部门。在该省检察院的大力推动下，截至2012年5月底，已有4个省辖市检察系统和其他省辖市的部分基层检察院的案件管理部门进行升格。由此看来，提高案管部门的设置规格，不仅是必要的，而且是可行的。
三、案管工作规范化之途径
新刑事诉讼规则赋予案管部门专司案件管理的重要职能，但我们不能将案管工作是否受重视、是否能真正规范运作，完全寄希望于主要领导人。即使主要领导真正重视案管工作，但这是有变数的，往往会因为其工作思路、注意力和看法的改变而对案管工作的态度有所改变。所以，必须通过制度规范、机制引导案管工作，依靠信息化手段提升案管工作水平。
（一）以制度建设为基础，推进案管工作规范化
各级检察机关应当严格按照新刑事诉讼规则及《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）的规定，围绕案管工作的业务范围和工作职能，结合工作实际建立一整套较为完备、切实可行的案管工作制度。一是规范辩护人、诉讼代理人接待制度。既要规范案管部门对辩护人、诉讼代理人资格审查及对辩护人、诉讼代理人相关材料和申请手续的受理、移交及信息反馈、备案制度，又要规范辩护人、诉讼代理人的控告、申诉及处理程序和措施，以畅通其诉求渠道，既监督辩护人、诉讼代理人依法行使辩护权和代理权，又监督办案人员依法听取辩护人、诉讼代理人意见，做到兼听则明，确保办案质量。二是规范涉案财物及法律文书的监管。不仅要严格相关法律文书的开具及备案审查制度，而且要实行从立案、受理开始至判决生效为止，进行全程动态监控，确保涉案财物的查扣、处理及法律文书的开具合法有据。三是规范案件受理和流转程序，严把案件出入口关。要将立案、提请逮捕、移送起诉、提起公诉、判决等诉讼节点作为监督的切入口，以点带面串线，达到对整个诉讼过程的全程监控，并规范相关预警及督促制度，确保办案期限及办案程序规范、合法。四是规范监督的重点和方式。要规范法律文书审查和卷宗评查的内容、方式，完善办案质量考评制度，建立以事中、事后审查为主，兼顾事前审查，以程序监督为主，实体监督为辅的全程立体监督模式，通过规范流程监控通知书及监管建议的使用和反馈、处理，既确保监督的实效，又确保监督者被监督。五是规范监督落实及奖励惩罚措施，确保案管工作制度得以落实，从制度层面提升案管工作的地位，使案管工作走上规范化发展的道路。
（二）以机制引导为动力，大力推进案管工作
徒法不足以行。再好的制度，没有良好的保障机制，其效能终将难以发挥。这不仅需要各级检察院自身健全案管工作机制，强化案管工作制度执行力，更需要上级检察院加强对下级检察院的领导，确保案管工作机制畅通。首先，上级检察院应加强对下级检察院案管工作的领导和监督，特别是上级检察院案管部门应当加强对下级检察院案管部门的业务指导和工作支持力度，要突出工作重点，完善工作部署的方式和督查的手段，加强上下级院案管部门监督合力，使案管工作制度机制化。其次，上级检察院应发挥政策导向作用，在充分调研各下级检察院办案数、案管部门工作量及全院干警数的基础上，规定案管部门的最低人员配置情况及人员结构比例，并实现案管部门及其负责人的职级高配，真正做到直接向检察长负责，切实树立案管部门的工作权威，建立案管工作规范化的长效机制。
（三）以信息化为依托，提升案管工作水平
案管部门作为检察机关办案工作运行的总枢纽和信息库，许多工作都是以案件管理信息平台为依托开展的，如案件的受理和流转、办案流程监控、统计分析和信息查询，离开了信息化，案管工作很难健康开展。因此，从某种意义上讲，案管工作就是信息化工作，信息化水平越高，案管工作的水平越高。各级检察机关应当在原有执法办案工作机制的基础上，以全国检察机关统一业务应用系统全面运行为契机，通过科学构建案件管理信息平台，对执法办案活动进行全程管理和动态监督，同时发挥为检察委员会、检察长、执法办案部门、诉讼参与人和社会各界提供信息服务的功能。其次，检察机关应与公安机关、审判机关联动，建立信息交换平台，健全信息交换和通报机制，使案件从侦查、起诉到审判等环节在纵向和横向既达到资源共享，又达到相互监督，充分体现监督者也被监督的效果。
参考文献
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[作者简介]臧雪青，江苏省淮安市检察院案管处处长；朱小华，江苏省淮安市淮阴区检察院案管科科长。
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