本文选自《新闻界》2014年第4期，版权归原作者和期刊所有。
我国公益广告从上个世纪80年代起步至今，已有近30年的发展历程，期间经历了萌芽期、形成期和发展期，对公益广告的理论研究也在逐步深入。但从目前我国公益广告的发展的情况来看，并不尽如人意，与社会经济迅速发展的需求存在较大差距，与政府、社会、公众对它的期望也相差许多。笔者通过近些年对公益广告活动的关注和研究，认为在以下五个方面存在的问题较为突出，并由此提出相应的改善建议。
一、将公益广告纳入我国广告法律体系的调整范围，明确公益广告的法律地位
公益广告要想发展，必须具备一定的法制环境，我们现行的《广告法》是1994年颁布实施的，其限定的调整对象和范围是商业广告，并不包括公益广告，这不能不说是一个严重的缺失。所以，将对公益广告纳入整个广告管理的法律体系中是首先要解决的问题。
对此修改，建议有两个途径：
其一是做彻底的调整，即在《广告法》中明确公益广告属于其调整范围，使《广告法》的第3条和第2条相呼应，并且在其它法规和规章中予以具体规范，形成一个对公益广告监管的完整法律体系。如：商业广告与公益广告应有明显标志性区别条款；公益广告视应同公益捐款享受免税待遇；禁止公益广告与商业广告混淆，有违法行为则广告经营者和发布者要承担法律责任等等。
其二是另行制定《公益广告管理办法》。建议广告行业管理部门完善公益广告管理规章，为公益广告完善的运作机制提供法律依据，用法规来规范媒体、广告公司、企业等主体的行为，将公益广告纳入规范管理轨道，形成公益广告长效运行机制。
由此，不仅使对公益广告的管理有法可依，又可以解决多年来公益广告主管机关归属的问题。当公益广告纳入《广告法》的调整范围后，则工商行政管理局即是法定的公益广告监督管理机关，这将进一步解决目前对公益广告多头管理、令出多门、职责不清的问题，更有利于规范公益广告的发展。工商行政管理局是我国广告管理的主管机关，多年来依据法律、法规和国家授予的职权，对广告活动全过程进行监督、检查、控制和指导，近些年国家工商局签发的多个文件中也提到公益广告的管理和发展问题。
因此，在《广告法》即将修改之际，建议增加有关规范公益广告的条款，明确公益广告的法律地位及主管机关，减少公益广告发展的障碍，发挥公益广告服务社会、凝聚民心的作用。
二、学习借鉴美、日等国的做法，创新公益广告事业发展机制
我国现有的公益广告运作模式是政府主导型模式，即依靠政府部门的支持和行政手段的执行，政府一直处于公益广告活动中的主导和统领地位。如由政府部门选择和确定公益广告活动的主题，其他参与者媒体、社会组织、企业等都处于被指导的位置。由于公益广告各方参与意识淡漠，使公益广告的策划、创意和传播目前还处在一个较低水平上运作。这种低水平的具体表现是：指令性多于自发性，盲目性大于计划性，精品不多，因而传播效果受到影响。因此，对现有政府主导的公益广告运作模式的改革势在必行。就目前来看，可以借鉴国外公益广告的一些做法，结合我国的现实状况，找到较好的公益广告运作模式。
美国的公益广告主要采用的是社会主导型模式，即以社会民间团体作为主要导向和力量的公益广告运作模式。美国的社会民间团体很多，有些民间团体有较大的声望和影响力，募集公益广告的运作资金相对容易，且全社会对公益广告的认同度较高，有较好的社会基础。如美国广告委员会，其广告活动资金大多来自募集和各种基金会的捐助，一旦确定了广告活动的主题，广告委员会的工作人员就会与志愿者们一起制作广告，一些顶尖的广告公司也会加盟进行广告创意。最后，媒体捐献广告时间和广告版面，公益广告得以顺利播放。
日本公益广告的发展借鉴了美国的模式，如日本广告协会（AC Japan）是目前最大的社会义务服务广告团体，是日本公益广告运作的核心。截止到2009年底，日本广告协会有1200个资源社团成员组成，包括：媒体、广告公司、商业机构等，每年协会从关注民生、回馈社会出发，举办多场不同主题的公益广告活动，全部由其组织成员承办，由专业公司进行相关数据、收集和分析，由广告公司会员承担广告创意和制作费用，媒体也会对协会制作的公益广告免费提供版面和刊播时段。这样一种以企业为主导力量运作公益广告的模式，被称为企业主导型模式。由于日本广告协会活动经费全部来自成员的会费和赞助，未接受政府的资金援助，因此公益广告诉求主题与社会热点问题息息相关，公益广告总是紧贴社会现实，真正面向广大受众，传播效果十分出色。
韩国公益广告的运作主要采取媒体主导型模式。韩国的公益广告事业是在负责韩国所有广播电视媒体广告经营的韩国放松广告公社带领下展开的，它为韩国公益广告提供资金，同时由民间专业人士组成的公益广告协议会进行决策。韩国只有电视媒体可以无偿发布，其他类型媒体都是以价格折扣的形式有偿发布。韩国公益广告协议会每年通过实施“公益广告主题国民民意调查”，确定年度公益广告主题，并通过公开征集及比稿等方式选择广告公司制作广告片，经过试映才会发布。此外，该协会还在每年举行两次调查，获得公益广告效果的反馈。
以上三种公益广告的运作模式各有特色和利弊，也有适用的社会条件，从我国的现实情况来看，不能完全照搬某一模式。如目前我国非营利机构力量相对薄弱，在民间募集资金也有较大困难，所以很难完全像美国一样采用社会主导型模式开展公益广告活动；企业主导的公益广告模式，要求众多企业有强烈的社会责任感，能够主动支持、投入公益广告事业，而目前大多企业的公益意识还不足，采取这样的模式还不具备相应社会的条件，实施起来也会面临较大的困难；以媒体为主导的模式，虽然能够较好地传播公益广告，但媒体在对公益广告的策划与创意方面的专业性和执行力方面，显然与专业的广告公司是有着一定的差距，很可能使公益广告的策划与创意水准受到影响，这对于公益广告的传播和认知效果也是极为不利的。
基于上述的分析，结合我国目前的实际现状，笔者提出以下我国公益广告运作模式的发展路径思考：
首先，要肯定政府主导型模式在当前公益广告发展中的积极作用，此模式还要延续相当一段时期，以保证我国公益广告事业的稳定持续地开展。
其次，借助中国广告协会，或于2010年成立的全国公益广告创新研究基地这样的社会组织机构开展公益广告活动。中国广告协会成立于1983年，是国家工商行政管理总局直属事业单位，是经民政部注册登记的全国性社会团体。目前，在全国各省、自治区、直辖市等地方广告协会单位会员51家，单位会员600余家，个人会员400余名，以及15个专业领域的分支机构。以中广协现有机构的力量和影响力，就可以担当起公益广告活动的组织工作：征集公益广告的主题，寻求协会成员及社会、企业、机构的支持和赞助，建立公益广告的效果评估体系等。这样就可以逐步实现从目前的政府主导型向社会机构主导型的过渡，并最终建立起完备的公益广告运作机制。
当然存这其中，政府的引导作用仍很重要。政府应当加强对公益广告活动的宏观管理和政策引导。在资金保障、法制建设、激励措施、监督管理等方面研究建立和完善相关措施，通过宣传提高社会参与公益广告的意识，提高广告主体对公益广告的贡献度，推动公益广告的发展和规范运作，形成公益广告可稳定、持续发展的长效机制。
三、整合政府、媒体、企业等多方社会资源，为公益广告的持续发展提供动力
公益广告除了有党和政府各级部门的大力倡导和推动外，与媒体、企业、广告人及社会大众的努力分不开。
媒体的传播是公益广告得以发展的重要环节。媒体是公益广告信息的传递者，对公益广告的发展发挥了重要的推动作用。我国的主流媒体包括人民日报、光明日报、经济日报、中央电视台和中央人民广播电台等。主流媒体直接接受党和政府的领导，是党和政府管理社会进行宣传的喉舌，这样一种关系非常有利于媒体对公益广告活动的推进作用。例如，中央电视台作为国家电视台，肩负着推动中国经济和社会健康发展的责任，发挥着引领电视媒体发展方向、引领健康舆论的功能，这个责任意味着对社会效益和经济效益统一的追求，对公益广告的重视就突出体现了中央电视台国家级传媒的责任与品质。自1987年开播公益广告栏目以来，20多年来中央电视台持续投入公益广告的创意、制作和播出，一直是战斗在公益广告活动的最前沿，成为最有影响力的媒体。
在我国历来不乏热心公益活动的企业，同时各类公益活动也需要企业的积极赞助和参与。在80年代开展的“修我长城，爱我中华”活动，90年代开展的“希望工程”，2008年的“《众志成城抗震救灾》大型赈灾义演”中，都有企业的支持和参与。1999年，著名爱国人士李嘉诚先生联合中央电视台推出了“知识改变命运”系列公益广告：广告分40集，每集60秒，每集都是一个故事。通过各个层面的人生变迁，诠释“知识就是力量”、“知识改变命运”的主题。企业是公益广告活动的重要参与者。
为了鼓励社会力量积极参与公益广告活动，要整合政府、媒体、企业和个人等多方社会资源，为公益广告的持续发展提供动力。例如：由政府部门明确规定各类媒体都有发布公益广告的责任，广播、电视、报纸、刊物、互联网等广告媒体要按照商业广告总量3%的比例，用于免费传播公益广告；企业和个人制作、发布公益广告可以相应减免税收；广告公司从业人员制作公益广告可以署名，增加他们在业内的影响力等等，鼓励更多的广告经营单位和人员参与公益广告活动。在国外已经形成这样一种意识，企业、个人参与公益广告的多少，是企业社会价值的体现，是人素质高低的体现；这种意识非常有利于我国公益广告活动的开展，是值得推广和加强的。由此，以政府为主导，社会组织为主体，媒体、企业、个人积极参与，组织活动规模化、广告主题系列化的新型公益广告运作模式，可以保障公益广告事业稳定的发展。四、多渠道筹集公益广告发展资金
公益广告是一个高投入，短期内少回报或者是无回报的活动，所以长时间让热衷于公益广告事业的媒体、企业赔钱做公益广告是不现实的。首先建议政府部门建立国家公益广告发展基金作为开展公益广告的专项资金，专款专用、统筹使用，发挥政府资金的最大公益广告宣传效应。其次，建议采取市场化、多渠道的公益广告融资方式，通过企业赞助、公开竞标、公开拍卖公益广告的所属权等方式筹集资金；建立相应有效的公益广告基金捐助机制，使得集资活动经常化、规划化、法制化，并建立起完善的社会监督机制。有了较为充足的资金，就可以加大对公益广告创意、策划、设计、制作和传播等方面的投入，提高公益广告的思想主题、艺术表现、文化内涵和传播效果的质量水准，强化公益广告的影响力和感染力；改变目前我国公益广告主题缺乏创新、制作水平不高、表现手法较单调，难以引人兴趣和思考，难以实现应有的社会效益的现状，最大限度实现公益广告的社会效果。
五、推进公益广告理论研究
研究公益广告是一个世界性的课题。由于社会制度和政治体制的差异，世界各国对公益广告的管理模式和运作方法各有不同，对其定义的理解和发展的进程也各有千秋。我国对公益广告的理论研究刚刚起步，有很多课题需要深入探讨，也要借鉴外国的研究成果和研究方法。
虽然这些年政府对公益广告投入不少，做了很多公益广告，但精品少，效果不突出，与我们对公益广告的研究不够有关，毕竟公益广告的发展仅有二十来年的时间。所以，要鼓励开展公益广告学术研讨和公益广告作品评优工作，支持公益广告创新研究基地的建设，拓展研究思路，搭建学术交流平台，开展跨学科跨领域综合研究；建设中国公益广告资料库，系统收集、整理中国已有的公益广告研究成果，收集世界各国经典的公益广告研究成果，提高公益广告的创意水平和制作水平，对公益广告精品设立重奖，推动公益广告事业的发展；同时，应注意中国公益广告作品及科研成果的国际化，努力在世界范围内发出中国人自己的声音，提升中国公益广告研究的开放性和先进性，展示良好的中国形象。
综上所述，尽管我国现今公益广告的发展还有许多不尽人意的表现，在发展过程中不可避免地会出现一些问题；但瑕不掩瑜，公益广告存在的问题并不能掩盖公益广告在精神文明建设、提升中国在世界上的形象，以及在促进社会经济发展等方面所发挥的积极作用。本文通过进一步对公益广告发展的研究和探讨，从我国公益广告运作模式改革的路径等五个方面，提出完善公益广告事业的构想。我们相信公益广告将随着我国经济的进一步发展再次迎来新的发展机遇，在国家政策和法律的支持下，通过改革使我国的公益广告在整体的水平上有一个明显的提升，公益广告将获得快速、持久的发展。
参考文献
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