摘要：为了应对城市蔓延和内城衰败，处置内城区空置、废弃房屋，美国通过立法的形式成立了土地银行。基于此，本文通过剖析土地银行起源、发展历程、运作方式等，总结分析了美国土地银行在应对城市收缩问题时起到的作用，以期为我国的土地储备管理提供借鉴。
关键词：土地银行；土地储备；空置物业；收缩城市
美国“土地储备”的概念最早出现于20世纪60年代，当时美国大都会地区出现了两大问题：第一个问题是城市无管制地扩张，无约束的、无限制的新城开发在环主城区不断地蔓延；第二个问题是内城的衰败与废弃。中产阶级的外迁导致内城区的空心化，产生大量空置房屋和废弃房屋，当时的土地储备以土地银行的形式出现。在这种背景下，美国政府提出了“土地储备”的概念，并且用其作为城市规划的一项创新工具。一方面，土地银行以一种“土地储备”形式，通过成立一个公立机构，对城市周边的农用地进行提前储备和控制，以引导城市有序发展与控制土地价格波动；另一方面，土地银行以政府机构的形式，将内城区空置、废弃的房屋进行收购、管理与再开发，以遏制老城不断衰败。美国土地银行在过去50年的发展中，其主要职责是控制物业弃置的蔓延，而较少地发展符合社会需要的、主动性的储备职能。本文主要讨论的是美国土地储备制度及土地银行给我国老城复兴与社区安定方面带来的经验与启示。
1美国土地银行的起源
郊区化与逆城市化导致老城区不断衰败，许多城市的空置、废弃等物业不断增多。2008年以来，美国全国性的次贷危机导致的住房危机与经济危机，带来了社会经济大萧条和抵押贷款市场的突然崩溃，进一步加剧了房屋的空置与废弃。相关研究表明，空置房屋与废弃房屋一方面会为犯罪和贫穷提供土壤，增加犯罪率与火灾隐患。例如，得克萨斯州的奥斯汀市的一项调查研究发现，有不安全（空置）建筑的街区，其贩毒案件报警次数是无空置建筑街区的3.2倍，盗窃案例报警次数是无空置建筑街区的1.8倍，暴力案件报警次数是无空置建筑街区的2倍。另一方面，每处空置和废弃的不动产都给毗邻不动产、街道以及社区的活力带来很大的管理成本，进而形成了更多人废弃房屋（逃离社区）的恶性循环。密歇根州的佛林特市的一项调查研究发现，空置建筑和废弃建筑周围约150m以内的房屋价值平均损失2.26%[1]。为应对空置和废弃等物业产生的各种城市问题以及复苏社区活力，美国各州通过立法逐步建立了土地银行。
2美国土地银行的演变
美国土地银行的发展大致可以划分为以下三个阶段。
2.1第一代土地银行（1960—2000年）
第一代土地银行以克利夫兰、亚特兰大等城市成立的土地银行为代表。在这一时期，虽然人们已经意识到单纯依靠市场难以解决物业空置、废弃以及止赎等问题，但是在当时新自由主义思潮的影响下，政府对于市场干预还是保持着一种非常谨慎的态度。因此，这一时期的土地银行设立的重要动机是促进市场再次消化那些曾经流拍的问题物业，而不是进行更强的市场干预。在这样的情况下，这一时期的土地银行主要收储的物业都是经过市场选择后剩余的、问题最大的、维护成本最高的物业。同时，由于该时期土地银行没有设立专项资金，且没有有效完善与土地银行密切相关的财产税、税务止赎等法律制度，土地银行的法定权限非常有限，不能快速和高效地取得空置、废弃和拖欠税款的房屋的管理权与处置权。
2.2第二代土地银行（2000—2010年）
这一时期的土地银行以密歇根州（杰纳西郡）与俄亥俄州的土地银行为代表。政府通过重大立法与制度改革，授权土地银行有效地处理空置、废弃和税赎执行的不动产。例如，1999年，密歇根州通过修订立法，将物业可以拖欠税收的时间从过去的4年左右缩短到2年左右，提高了政府处理欠税物业的效率。2004年，美国政府又通过立法，大幅简化了地方政府设立土地银行的行政审批流程并扩大了土地银行的权限[2]。这一时期的土地银行拥有多个运营资金来源，它们不再依赖于地方政府的一般性财政拨款。杰纳西郡土地银行的成功建立，带动了美国各地区土地银行的迅速发展。
2.3第三代土地银行（2010年至今）
这一时期的土地银行以宾夕法尼亚州土地银行与纽约州土地银行为代表。2006年，美国房地产市场泡沫达到顶峰后迅速破裂，以及随之而来的次贷危机，重创了全美国房地产市场。物业空置、废弃与止赎，不仅影响了美国锈带地区的收缩城市，就连一直以来作为美国新兴增长点的阳光带地区，同样有不少城市受到了影响。土地银行作为应对问题物业的有效工具，得到了许多地方政府的青睐。然而，原有土地银行立法程序复杂，涉及法律众多，不利于快速推广土地银行制度。因此，这一时期的土地银行主要关注点是如何简化立法形式，寻求以最清晰和最直接的形式来建立土地银行的可能性。第三代土地银行法将第二代概念化的权力扩大并将原来分散在各个规定中的有关条文汇总到一部综合性法案中，这样有利于法案的宣教、通过与实施。
3美国土地银行的运作体系
3.1土地银行的立法保障
授权立法能够确定土地银行的企业架构以及收购、开发和出售不动产所需要的法律权限，一般由州法律授权。美国每个州都有自己特有的宪法架构，对州立法机构和地方政府之间的法律权限做出相应的安排。所有的土地银行法规是允许性规定，而不是强制性规定，这取决于各个地区建立土地银行的实际需要，并且在很大程度上受该地区空置不动产和废弃不动产数量的影响。土地银行可以作为本地依据州授权法建立的独立公共法人单位，也可以作为一个非营利性的实体，有些作为地方政府内部机构，有些是通过建立国有公司来进行经营的，它们都受到各州地方法律和政治文化的影响，但是总体来说，都是通过立法，规定了土地银行的权力和职责以及融资方式等内容。
3.2“购置—管理—处置”运作流程
美国土地银行的运作主要通过不动产的购置、管理、处置三个阶段来完成项目的运作[3]。在不动产购置方面，美国土地银行的建立主要来自纠正市场的局限性，即市场无力回购或重建日益增多的税务止赎土地，因此，各州土地银行的物业主要来自通过欠税止赎程序以获得的各类不动产。此外，土地银行还可以通过三个潜在途径来获得物业，包括地方政府拥有的其他公有不动产、私人所有者自愿捐赠或转让的不动产、公开市场上购买或租赁获得的不动产。在不动产管理方面，在取得不动产之后，由于当前市场需求较低，部分物业不能立即进行再开发或者直接出售，需要持有一段时间，待市场需求恢复后再进行处置。由于大部分物业在被土地银行接收时已经多年无人看管，其状况极差，影响了周边物业的价值，并且带来了卫生、环境与安全等问题。因此，土地银行接收物业之后，需要对其当前的环境状况进行评估分类，修缮更新那些存在设施老化、结构破损等问题的物业，并且清理垃圾与有害物，恢复物业环境。同时，在持有期间，土地银行需要定期对物业进行维护与看管，此外还需要对物业租用与出租进行管理。在处置不动产方面，土地银行明确了土地用途与受让方的优先次序。在受让方方面，土地银行优先考虑将不动产转让给非营利性机构，禁止将不动产转让给拖欠税款的任何个人或机构。在将不动产转让给私营公司时，为保证能够达到社区振兴与再开发的目的，土地银行要求受让方申请时需要有明确具体的开发计划，并且要求在规定的时间内开展建设。同时，为避免受让方的投机行为，土地银行还要求在一定时间内不得出售该物业，并且需要定期进行维护与更新，否则收回该物业。
3.3多样化融资渠道
土地银行的运营融资是其中重要的一环。第二代、第三代土地银行突破了第一代银行依赖财政补贴的困境，创新了多种融资方式，形成了复合性运营融资渠道，包括一般财政补贴、物业交叉补贴、税款退还、借款和债券融资等多种形式。
4对我国土地储备管理的启示
在美国，土地银行可以取得成功与其具有的多重属性是分不开的。一方面，土地银行通过对原有物业进行修缮及产权变更，将原有废弃、空置的问题物业转变成为品质良好的、产权清晰的物业，重新获得了市场的认可；另一方面，土地银行通过对衰败地区的物业进行战略储备以及植入公共设施、开敞空间来激活社区的活力，从而起到土地管理的作用。美国土地银行及其类似管理手段的相关经验，对建立和完善我国的土地储备制度具有一定的借鉴价值和启示。
4.1重视对存量空置与废弃物业的收储
目前，中国快速城镇化的动力和轨迹发生了显著改变，部分城市出现人口减少的城市收缩现象[4]，有学者研究发现，中国近年的城市人口和经济活动有所下降。[5、6]中华人民共和国国家发展和改革委员会发布的《国家发展改革委关于印发〈2019年新型城镇化重点建设任务〉的通知》（发改规划〔2019〕617号），首次提出了“收缩型城市”的概念。人口减少使收缩城市中的房屋与土地空置率迅速上升，我国急需出台相关政策，以应对收缩城市产生的问题，重新激发城市活力。我国当前的土地储备主要以增量土地储备为主，物业空置与废弃现象虽然在我国并不罕见，但是没有受到重视。同时，虽然房地产税的立法在我国仍处于探索阶段，但是可以预见的是，房产税征收必然会增加持有人的边际成本，届时物业的空置与废弃现象将会大增。因此，我国在应对物业空置与废弃的问题上，应提前开展相关工作，在土地储备工作中，借鉴美国土地银行的经验，设置相应的应对空置房产处置方式，从而更好地应对城市收缩及房屋空置所带来的问题。
4.2建立便捷高效的法律及相关配套制度
完善的法律保障体系是土地储备制度顺利实施的重要保障。美国第一代土地银行之所以成效较低、发展较慢，很大原因在于其体制与机制不健全，尽管近年来美国各州止赎法的改革使以往冗长的止赎流程大为缩短，但现有流程依旧不够高效。以密歇根州为例，物业从拖欠税收到进入土地银行最长需要4年时间，无人看管的空置物业和废弃物业在这一漫长过程中极易遭到破坏。在推动相关立法时，我国可以在充分考虑现实国情的情况下，完善土地融资相关配套政策，开拓土地储备的融资渠道，有效解决土地储备的融资问题。建立和完善与土地储备制度相配套的土地交易许可制度和登记备案制度。
4.3建立政府主导和市场运作的土地储备机制
从美国土地储备制度的实践来看，政府必须发挥主导属性，只有政府的合理介入，才能推动储备工作顺利开展[7]。建立土地银行储备体系，一方面有利于政府加强市场管控、抑制投机、控制地价，促进城市经济发展；另一方面，有利于政府落实城市规划管控目标、控制城市土地结构和使用规模，保证公益性设施有效落地[8]。但是，与此同时，政府应处理好与土地储备机构、市场之间的关系，把握好政府角色定位，将政府总体把控与市场交易行为有机地结合起来。
5结语
综上所述，美国土地银行的相关经验，对于建立和完善我国的土地储备制度具有一定的借鉴价值和启示。但是，与国外土地不同的是，由于城乡二元结构，城市边缘地区土地分散、破碎等问题较为严重，我国需要在土地储备的过程中关注土地整理问题，对土地资源进行整备，解决土地细碎问题，实现土地资源利用率最大化；同时，还要充分考虑我国的国情和实行的土地制度，探索与建立合适的土地储备体系。
参考文献：
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[2]高舒琦.如何应对物业空置、废弃与止赎——美国土地银行的经验解析[J].城市规划,2017,41(7).
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[4]杜志威,张虹鸥,叶玉瑶,等.2000年以来广东省城市人口收缩的时空演变与影响因素[J].热带地理,2019,39(1).
[5]高舒琦.收缩城市研究综述[J].城市规划学刊,2015(3).
[6]朱金,李强,王璐妍.从被动衰退到精明收缩——论特大城市郊区小城镇的“收缩型规划”转型趋势及路径[J].城市规划,2019,43(3).
[7]程浩岩,王振坡.中外比较下我国城市土地储备制度发展趋势探讨[J].城市,2014(1).
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作者：刘伟凯 单位：广州市城市规划勘测设计研究院
