一、引言
2020年暴发的新冠肺炎疫情，极大地冲击了我国经济社会的各个方面，引发了就业群体的失业问题，失业保险能够发挥的作用不可忽略。我国失业保险制度于20世纪90年代建立，虽然近几年来，该制度体系的覆盖面逐渐扩大，但是，随着现代新兴行业发展、就业新模式的出现，一些特定群体隐蔽性和分散性的特点使他们游离在失业保险制度覆盖边缘。小微企业为降低企业成本给雇员不缴或少缴失业保险费；个体工商户在界定上并未明确被纳入失业保险费的缴纳主体；农民工由于流动性强的特点和地域条件的限制则成为失业保险制度的“排斥者”……尤其是在面对诸如疫情等重大突发事件时，对上述人群的失业保护不力使得失业保险的缺位问题进一步凸显，而政府实施的相关失业保险政策的效果十分有限。本文基于以上分析，并且借鉴国外应对大规模失业的经验，为失业保险在未来能够更加有效发挥保障效果提出几点建议。
二、疫情期间我国失业保险政策调整
为统筹推进经济社会发展和新冠疫情防控，政府对已有的失业保险政策进行了有针对性的调整，实施了疫情防控期间的阶段性失业保险政策。疫情前后的失业保险政策对比见表1。由表1可知，一方面，为推动企业有序复工复产，支持稳定和扩大就业，政府重点实施免、减、缓、返的应急举措；另一方面，为扩大失业保险保障范围，政府放宽失业保险金领取标准，增加失业补助金政策。同时，政府积极实施措施，优化网上申领失业保险金平台，保证社会保险合同转移工作的高效衔接等。根据我国人力资源社会保障统计数据，2020年前三季度，失业保险基金收入652.3亿元，基金支出1491.7亿元。收支二者之间较大的差距表明，政府疫情期间实施的一系列失业保险政策的调整，对企业、相关单位有序复工复产和失业人员的基本生活保障都提供了有力的支持。
三、疫情背景下我国失业保险制度缺位问题表现
虽然政府新调整的失业保险政策在稳企业、保就业方面发挥了极大的作用，但是从政策调整后的实施效果和可及性来看，疫情冲击下失业保险制度缺位问题主要表现在以下三个方面。
（一）失业保险覆盖人群范围仍然较小
我国强制要求城镇企事业单位及其职工参加失业保险。但即便是职工已经在城镇企事业单位签订正式劳动合同，也存在较大比例不缴纳失业保险费的现象，更何况不在失业保险参保范围内的其他就业人员。2019年，我国城镇就业人员4.42亿人，年末失业保险参保人数为2.05亿人，仅占46%。疫情期间的大多数未参保失业人群未能获得失业保险提供的最低生活保障。首先，从小微企业来看，雇员被动或主动地接受企业不为其缴纳失业保险费。小微企业规模小、自身经济实力有限，逃避监管而为员工不缴或者少缴失业保险费，对小微企业来说降低了一定的经营成本。由于其用工灵活的特点，存在雇员为了弹性工作方式而接受不为其缴纳失业保险费的隐性条件。加之，解雇制度为小微企业的发展可能带来法律风险，虽然企业已在当地进行企业工商注册，但许多小微企业与员工并没有明确的雇佣关系。其次，从个体工商户来看，其具有模糊的法律主体地位。个体工商户设立之初主要是为了解决城镇人员的就业问题，由一人单独或者多人共同经营，经营者属于自雇佣。个体工商户并没有明确地被涵盖在失业保险费的缴纳主体内，它们受到法律条款的保护比例较低。尽管政府已经出台与个体工商户相适应的社保政策，但大多数在医疗保险和养老保险范围内展开，参加失业保险的个体工商户人员很少。另外，经营分布零散、数量种类繁多、开业要求低等特点，使得政府很难完全统计未参保人员。最后，从农民工来看，农民工为城镇流动性较大的人群，在2019年底未参加失业保险的城镇就业人员中，大量人员是农民工。农民工作为“新城镇居民”，实际上他们大部分并没有在城镇登记落户，地域条件的限制导致农民工长期在当地就业却被失业保险制度“排斥”在外。鉴于流动性较大，许多农民工并未签订劳动合同，而且，由保险关系转移造成的费用成本也是农民工自身想避免的。
（二）政府新调整的失业保险政策受益范围小
一些限制性原因使得新政策的受益范围较小，实施效果未能如期。首先，在疫情期间，国家实施的失业保险返还、补贴政策，更多地是针对不裁员、表现良好的企业，这种补贴带有很强的奖励性质。风险承受能力弱的小微企业陷入较大经营困境时，不得不裁员，这就会导致真正需要政府特殊政策补贴的小微企业反而不能受益于返还、补贴政策。而在政策出台之前已经缴纳过失业保险费的企业，也不能受益于免征、减征政策。其次，申请失业保险返还的流程繁琐。为了避免企业骗保，申领流程必然不能过于简单，但过于繁琐的手续和过高的成本也会将一些企业阻拦在外，甚至会有小微企业直接放弃申请。最后，由于失业登记须在参保当地或者户口所在地办理，进城的农民工并不能办理失业登记，而这类情况通常被失业调查忽略。例如，疫情期间虽然大量农民工失业滞留，复工之后部分地区也出现农民工二次返乡潮，但根据失业率调查出来的数据，失业率上升却很微小，并未能切实反映实际的失业状况。
（三）失业保险基金结余不合理
失业保险基金结余不合理主要体现在两个方面：收支不平衡导致的结存总额过多和统筹不平衡导致的基金结余地域间差异较大。一方面，失业保险基金结存总额过多。据人力资源和社会保障事业发展统计公告数据，2019年末失业保险基金累计结存4625亿元，可以推算出截至2020年9月底，仍有大约3785.6亿元基金结余。疫情冲击造成的失业保险基金支出大幅增长后尚能结存巨额基金，突出说明了我国失业保险基金结余总额过多的问题。另一方面，失业保险基金结余地域间差异较大。部分地区由于高失业风险性质的工作人员集中分布，失业保险基金支出压力相对较大。因此，虽然基金结余总额过多，但仍有失业保险基金紧缺的地区。疫情期间，对于失业保险基金结余不足以支付稳岗返还补贴的地区，可以按程序申请省际失业保险基金调剂。地域间的基金结余过多和紧缺这种基金结构不平衡的现象，导致失业保险基金未能用到实处。失业保险基金结余的不合理不仅增加了基金管理的成本，还无法令其切实发挥失业保障作用。
四、国外失业保险制度经验及启示
相对于保险制度发达的国家，我国失业保险制度的发展起步较晚，对于失业问题的应对机制建立还不够健全，因此有必要研究并且借鉴国外相关失业保险制度的调整措施。一是失业保险费率的制定。比较典型的是日本的浮动费率制度，即根据当年基金积累相对于保费收入的多少对费率进行相应调整。同时，根据劳动者工作行业的失业风险状况实行差别费率，失业风险较高的行业实行比一般行业高的费率。二是失业保险基金账户的构成。智利的失业保险基金分为公共基金和个人账户基金，由雇主、雇员和政府共同缴纳。若直至退休，个人账户基金还有余额，可以转入其养老金个人账户。政府财政每年支持一定的资金放到公共基金，个人账户基金则来源于雇主和雇员。三是失业保险基金的支出结构。德国调整后的失业金包含Ⅰ、Ⅱ两部分，失业金Ⅰ主要用于失业保险金的支付，失业金Ⅱ则主要用于失业救助和社会救助。四是失业保险金给付标准。日本的失业保险金按失业者在失业前180天平均日工资的一定比例给付，并且在基本的失业保险给付标准上根据每一类人群的就业需求提供不同的附加失业待遇。五是失业预防和促进就业的措施。日本政府支持企业建立内部的技能培训机构，并对培训效果良好的雇主和雇员同时给予奖励；美国通过建立完善的公共就业服务电子化信息平台，方便失业者个人及时获取就业信息。通过分析以上各国失业保险制度较有借鉴意义的实施举措，本文认为，我国失业保险制度改革应结合国情，一方面，通过实施浮动费率制度、设立个人和公共基金账户等来提高缴费意愿，从而扩大失业保险覆盖面；另一方面，可以分设专门的失业救助基金，建立失业培训服务机构等，以推动失业保险实现促进就业的效果。五、我国失业保险制度改革建议结合我国失业保险政策在某一类人群中发挥效力不足的问题和国外失业保险制度经验，根据新的经济形势、新的就业模式，本文为政府改进创新我国的失业保险制度提出以下几点建议：第一，降低费率水平，增加费率等级层次。一方面，制定更低水平、细分区域的费率，从整体上继续适当降低费率以减少基金的大量结余。另一方面，细化分级制定失业保险费率：一是对小微企业新接纳员工数量以及裁员比例等多维度细分等级评估，根据最终评估等级划分其费率区间；二是对不同行业的就业人员进行失业风险等级划分，使行业的失业风险程度与失业保险费率相匹配。第二，优化失业保险基金收支及统筹的结构。一是优化缴费主体结构，在不增加企业税负的条件下，由政府、企业和个人按固定比例缴纳失业保险费，但对农民工等失业风险高的群体，可由政府为其负担高风险等级造成的部分比例的保费；二是优化基金结构，将基金账户分为个人账户和公共账户，个人缴纳部分和雇主缴纳的一定比例进入个人账户，政府缴纳部分进入公共账户；三是优化失业保险基金统筹的层次，逐步实现由区级到市级再到省级的全面统筹，必要时应加强对基金的跨省调剂。第三，新增规定参保人群并加强监管。建议将个体工商户和其他灵活就业人员明确纳入失业保险费的缴纳主体范围。政府有关部门也应加强对不缴、少缴失业保险费人员的监管，同时在法律上加大对不签订劳动合同或者签订劳动合同后逃避监管、不缴纳失业保险费等行为的处罚力度。第四，应用技术手段简化流程、定位失业人员。一是取消到户籍所在地办理手续，优化异地保险关系转移和失业登记系统，适当简化失业保险金和补助金的申领流程；二是通过大数据等技术判断该人是否真正处于失业状态，使失业保险金和补助金发放给实际失业而未正式解除劳动合同或未能办理失业登记的人员。第五，加强失业保险制度预防失业和促进就业的功能。政府将失业保险基金部分用于设立就业技能培训机构，并督促系统中就业不稳定的人定期进行技能培训。同时，建立大型就业信息服务平台，使失业者及时掌握就业信息，并奖励通过该平台建立长期劳动合同的雇主和雇员。
作者：吴世彤 单位：天津财经大学金融学院
