论文摘要 自十八届三中全会作出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的决策，土地承包经营权抵押贷款所产生的市场风险与民生风险之防范便成了讨论重点。
论文关键词 土地承包经营权抵押 市场风险 民生风险 防范机制
虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止，或避而不谈，但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立，使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下，十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。
一、 土地承包经营权抵押之风险
（一） 信贷市场风险
土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度，在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下，地方政府往往各自为政，增加该领域的信贷市场风险。此外，由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险，使得金融机构的经营风险也会随之增加。
（二） 民生风险
现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说，他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求，但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款，而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务，此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险，即民生风险。
二、 风险防范机制之构建
在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下，只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。
（一）信贷市场风险防范机制
信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险，为避免形成全国性危机，笔者主张应当坚守分步走的方式，即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点，其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区，再次扩大到经济发达的省份和地区，最后覆盖全国。同时，土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来，共同促进该市场的平稳发展。
1.金融机构的自我防范
信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构，因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。
（1）事前审查。首先，以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件，防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次，对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说，土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度，尽量选择大户。
（2）事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效，及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向，确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。
2. 健全农村土地承包经营权流转市场
目前，我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低，导致供求双方信息不对称，金融机构往往不能获得抵押物详细信息，以致经常出现信贷风险。因此，培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。
（1）广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息，这一方面能够促成抵押关系的建立，另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿，还可以公开拍卖以其价款受偿。
（2） 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记，既是完善土地交易市场的前提与基础，也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法，即先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局发放各种权证，确保农民拿土地承包经营权证。
我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性，便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况，为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助，有利于防止抵押纠纷，从而一定程度上防止信贷风险的产生。
（3） 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚，目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构，缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节，其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行，在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间，由于土地价值有可能发生变化，因此，在承包经营权抵押实现时或者再抵押时，应该对其价值进行重新评估。
3.抵押担保模式多元化
为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度，我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验，创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。
（1）农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户，这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的，因此，在申请贷款时，农户之间可以组成利益共同体，互为对方担保，承担连带责任。
（2）农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产，同时为农户提供销售渠道，确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力，而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。 （3）农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物，承担责任时，贷款农户和该基金组织承担比例责任。
4.发展农业保险
农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。
首先，由点到面推广农业保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传，提高农民对农业灾害风险的认识，提升其投保意识，为农业保险发展营造良好的外部环境。 其次，扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度，明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品，同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。
（二） 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点
对于相当部分农民来说，鉴于农村社会保障制度供给的严重不足，他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求，其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”，而对于真正敢于“冒险”的农户来说，当金融机构实现其抵押权时，又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系，不仅能够消除农民对土地的生存依赖，提高其抵押积极性，又能够解决其生存的后顾之忧。
最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线，由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致，因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然，我国自建设农村最低生活保障制度以来，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。
1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则
目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面，导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法，按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距，制定科学合理的救助金额。
2.多渠道筹集最低生活保障资金
地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付，欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付，发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外，大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道，确保低保资金能够足额到位。
3. 扩大低保覆盖范围
各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围，事实上，收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助，保障其生存权。
4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制
当前，我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制，为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此，必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先，完善省、市、县农村低保工作机构，使其各司其职；其次，减少审查与资金发放中间环节，严格规范操作程序，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。最后，落实政务公开，通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。
当然，农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，都有亟待完善的方面，但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性，笔者在此仅对该方面重点探讨。
三、 结语
根据十八届三中全会深化改革的决定精神，新农村建设进程中必然会掀起土地承包经营权抵押贷款的新一轮浪潮。面对更大规模的挑战，我国相关法律法规顺应形势，作出修改与完善也指日可待。但是在这一天还没有到来的时期内，在现有法律及制度框架内防范土地承包经营权抵押贷款所致风险就显得尤为重要。通过信贷市场的健全以及农村社会保障体系的完善，可以共同遏制相关风险的发生，促进土地承包经营权抵押贷款市场的平稳发展。
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