《最高人民法院公报》三十年的成长变迁折射出我国审判工作的发展轨迹。作为一种司法技术手段与社会治理工具，《公报》承载着指导审判权良性运作、提升司法权威、展示司法成就、公开审判信息等多元功能。在新一轮司法体制改革之背景中，《公报》的主要功能定位在于推进审判信息公开，受众应以公众为主，而非法官或其他法律职业人。在传统媒介与新媒体多元并存的格局下，《公报》应以其文献与信息保藏、法制文化传承、服务科学研究等价值，立足于自身的“特色”定位，实现结构体系之转型。应以其权威性、真实性、信息可回溯性等优势，将司法解释、司法文件、年度报告、任免信息、地方法院信息、典型案例等信息作为重点刊登对象，并适时实现《公报》所承载的各类审判信息公开渠道的法定化。
《最高人民法院公报》(以下简称《公报》)作为一种常态的治理方式与技术手段，其创刊到规范化运作的30年(1985—2014年)记述了我国审判工作与法治建设的成长印迹，承载了法院各阶段司法改革所取得的成果，展现了新时期人民法院与法官的时代风貌。若纯粹地回溯与描述这段历史或许并无必要，但任何事物的发展均依赖于长期的耕耘和积累，适时对这段历史进行时段性评析，有助于认清其未来的发展方向。因为《公报》欲去往何处，取决于其曾源于何处、现位于何处。《公报》文本结构与内容历经数次调整，回应了我国法院司法职能与政治职能的演变。但在新兴媒体、传统媒体及其他媒体共存的新格局中，也对《公报》未来的发展提出了“宜公开哪些审判信息”之设问。在党的十八届三中全会开启的新一轮司法体制改革之时代语境中，《公报》亦需通过其结构的转型以契合“推进审判信息公开”之时代最强音①。为便于问题之分析，笔者选取了1985年—2014年第3期的《公报》为研究对象。
一、《公报》形式样态之变迁
《公报》作为最高人民法院(以下简称最高法院)办公厅主办的正式出版物，自1985年3月创刊至2014年3月已面向国内外发行共209期。纵观《公报》文本形式结构的变迁，其大致有以下三个阶段性样态：
(一)初创与形塑时期的无序化样态
1984年底，原最高法院院长郑天翔提出创办《公报》的设想。后经当时最高法院党组决定、彭真同志批示及文化部的批复同意，《公报》的筹备工作在最高法院办公厅领导下启动。《公报》发行周期初定为季刊，并于1985年3月25日正式出版。1985年至1998年间《公报》每年逢3、6、9、12月出版，共4期②;版面采取16开本，每期页码不定，最少的23页，最多的48页③。回溯当时社会条件下的《公报》，整体的形式样态，如排版、装帧、页面布局等虽已基本具备国家机关公报类刊物的要求，但受当时客观条件的制约，《公报》尚处于非规范化运行的状态。
(二)培植与优化时期的准规范化样态
《公报》经过十几年的摸索运行，在编辑出版、回应社会需求等诸多方面积累了丰硕的经验。经最高法院党组决定，从1999年第1期起《公报》改为双月刊发行，至2003年间《公报》每年发行6期，每期逢双月20日出版，版面采取大16开本，页码固定为每期36页;其中，1999年至2002年间，《公报》页码编排较为特殊，即每期页码按照首页接上一期末页的编排方式连续排页，如1999年第1期页码4—36页，第2期页码40—72页，以此类推，第6期页码为184—216页④。《公报》自创刊起便在国外16个国家和地区同期发行，但80年代的《公报》目录并无英文版，自1999年第1期始，《公报》附有英文目录，便于国外读者查阅。此时的《公报》在外观设计、版面布局、运行格局等方面基本实现了期刊的现代化转型，可以说正朝着规范化运行方向不断探索。1999年10月最高法院发布了《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》，其中明确指出要进一步落实审判公开原则，这也对《公报》所承载的社会功能和发展方向提出了转型的要求。
(三)改革与转型时期的规模化样态
《公报》的运行与发展始终跟随着我国司法改革的动向。2004年开始，我国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革。为落实改革任务的实施，《公报》决定增加容量改为月刊定期出版。即2004年第1期始至今的《公报》为月刊，每年发行12期，每月10日出版，版面依旧采取大16开本，每期页码固定为48页。《公报》改月刊发行后，形式样态上基本实现了规范化运行。当前，《公报》与《最高人民检察院公报》、《国务院公报》、《全国人民代表大会常务委员会公报》并称为我国四大权威信息发布载体，其发行量居中央四家公报之首。《公报》除在国内外发行外，还在香港特别行政区推出了英文网络版。《公报》的按月发行，不仅仅是发行周期的变化，而是在新的历史时期，法院进一步加强自身建设，提升司法公信力，推进司法改革的一项重要措施。
《公报》形式样态变迁的印迹，折射出一些局部的、微观的特点：其一，顺应了社会经济发展水平与法治建设的进程。《公报》形式样态的变化，看似一种刊物由青涩到成熟的发展表象，但其变迁“紧跟时代步伐，服务于改革开放、经济建设大局……基本上反映这一时期审判工作的风貌”[1]随着经济水平的提升，其形式越加完善，规模日益壮大;同时，《公报》的增量改版也反映出我国立法、司法与执法能力的提升，回应了公众对司法资源的需求;其二，反映了最高法院对《公报》依赖程度的转变。初创时的《公报》仅仅是最高法院指导下级法院办案的一种正式文件，随着《公报》社会功能的不断扩大，最高法院对《公报》的依赖性也不断加深。逐步认识到其决策的宣传推广离不开《公报》这一传媒的支持。因为对最高法院而言，“法院工作如何贯彻中央的路线、方针、政策，有什么意图、想法、要求，采取什么措施，都要通过自己的刊物予以表达、宣传，进而得以贯彻”[2]。因此要尽量使《公报》在“样貌”上逐渐趋于完美化;其三，搭建了法制话语传递与表达的平台。法制话语体系的建构，依赖于《公报》这个官方渠道品质的提升。《公报》的规模化运行与繁荣发展，必定意味着我国法制话语环境的优化，《公报》形式品质的不断完善，为法制话语的表达与传递提供了重要的场域，这也印证了《公报》“展示中国司法成就”之平台功能。
二、《公报》功能定位之变迁
在社会科学中，功能意指一定组织或体系发挥的作用，以及为发挥作用而完成的一整套任务、活动与职责[3]。随着社会转型与法院职能的转变，《公报》在不同时期承担着各异的功能。
(一)指导审判实践的功能
20世纪80年代初，我国正值改革开放与法制复兴的初级阶段，当时《公报》的性质被定位为“最高法院的正式公开文件”⑤。尚不算是一种现在看来属于官方的、权威的、正规的“期刊”。
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这种性质定位之原因，大致可以从《公报》创刊的动因去探寻。1983年，郑天翔任最高法院院长后，我国正处于贯彻依法从重从快，惩处严重刑事犯罪分子方针的时期。最高法院为正确贯彻此方针，促进社会治安综合治理，郑天翔提出“通过具体案例指导各级法院的审判工作，对人民群众进行生动而实际的法制教育”之想法。于此，院领导决定抽调人员组成案例编写组，从全国各级法院收集判决书和有关案例，编写案例资料。每份案例都经过了审判委员会的认真讨论，并以最高法院文件的形式发往全国各级法院。这种以编写案例并通过最高法院文件形式指导审判工作的模式，一直延续到《公报》初创时期。因此，从当时《公报》的性质基本能推论出，其功能主要倾向于两个方面：一是对内通过《公报》登载案例来指导全国各级法院的审判工作，即指导审判功能;二是对外以《公报》作为法院的宣传窗口，对公众进行法制教育，即法制教育功能。如《人民法院年鉴(1988)》将《公报》定位于：“……颁布最高人民法院的正式文件，指导全国地方各级人民法院的审判工作，宣传社会主义法制。”[4]这个时期，法院的功能较为单一，其工作重心在于化解社会纠纷，因此将《公报》的主要功能定位于指导审判实践较为妥当。(二)表达公共政策的功能
20世纪90年代中期，《公报》的性质发生转变，从“正式公开文件”过渡到“最高法院的权威性刊物”⑥。时任最高法院院长的肖扬在《改版寄语》中指出：“要共同努力把《公报》办得更好，使之真正成为最高人民法院的官方权威刊物……”⑦同期出版的《中国审判实务大辞典》也对《公报》作了同样的定位[5]。另，自1999年第1期始，《公报》目录页还印有“最高人民法院机关刊”之字样。从“文件”到“刊物”的性质转变，表明《公报》影响力逐步提升、辐射面日渐扩宽、功能趋于多元。“刊物”应当是一个承载特定领域文本信息的载体，是表达该领域话语的渠道。《公报》的功能变迁，也是伴随着最高法院角色或功能的变迁而改变的。1999年，我国提出“依法治国”的基本方略，进入全面建设法治国家的阶段。此时，最高法院在社会治理中的角色定位开始转型，表现为在功能上从注重纠纷解决走向强化公共政策形成，即纠纷解决功能从强化时期走向弱化期，而公共政策形成功能则从弱时期走向强化期，其创制公共政策、统一法律适用的功能逐渐得以凸显。而这一功能的充分发挥需要一个权威的平台予以支撑，与此同时期出版的《公报》目录页刊登了“本院发出的文件和司法解释均以公报发布的文本为准”之字样。这一时期《公报》的文本内容也先后增加了“司法解释”、“司法文件”、“裁判文书选登”等栏目，而公共政策形成的主要表现即是司法解释、司法文件、典型案例等形式。这表明，《公报》实质上已经承担了公共政策表达的政治功能，功能转变的背后则是应对客观需求的产物。
三、《公报》文本内容之变迁
内容是《公报》的核心，历次的调整也多反映在内容的变化上。而《公报》应当承载哪些文本信息，不仅取决于《公报》的性质、功能定位等价值因素，而且在当前新媒体多元化，尤其是互联网逐步成为信息发布的首要平台之格局下，《公报》的内容选择显得格外重要，笔者通过分析《公报》文本内容的变迁，以发现其需要改进的问题。
(一)法律及法律性文件
《公报》在30年间共发布法律及法律性文件191件⑨。在1985—2003年间，《公报》并没有为“法律文件及法律性文件”单独设置专栏，而是在每期的总目录下直接登载，而其他的诸如司法解释、案例等均有各自的专栏设置。这种现象一直到2003年第1期，《公报》才为“法律及法律性文件”设置了专栏，即“重要法律”⑩，该专栏到2007年第10期又改为“法律选登”。“法律选登”栏目中，选登了全国人大及其常委会制定的法律、宪法或法律修正案、法律解释、全国人大常委会修改法律的决定;同时，还开设了“法规选登” 栏目，登载了行政法规。
关于法律及法律性文件的发布渠道问题，按照《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第52条第2款、第3款之规定：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。”对于行政法规的发布载体，《立法法》第62条规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”从《立法法》关于法律、行政法规的发布载体来看，并未规定要将法律文件登载于《公报》，而且按照《立法法》关于“标准文本”的认定标准，《公报》刊登的法律文件自然不属于标准文本，虽然《公报》刊登法律文件也属于法律文件公开的一种渠道，但在法律文件有其各自的法定公开渠道之情形下，《公报》登载法律文件的必要性何在呢?另外，据笔者考察，目前登载法律文件的几类“公报”还有《最高人民检察院公报》、《全国人大常委会公报》、《国务院公报》等。其中《国务院公报》只刊登行政法规等文件，不涉及法律文本的登载。而其他三类公报刊登的法律文件则存在大量重复的现象，如《公报》2000年第1期、《最高人民检察院公报》2000年第1期、《全国人大常委会公报》1999年第7号均登载了《刑法修正案》、《海事诉讼特别程序法》。因此，法律文本有其法定公开渠道之情形下，《公报》再予登载的必要性值得商榷。
(二)司法解释与司法文件
30年间，《公报》共发布司法解释635部，司法文件514个B11。司法解释与司法文件究竟有何实质的区别，目前并无官方的或学界主流的看法，但其均属于司法政策的范畴，具有引导、调控、回应、资源配置、社会治理与控制等多项功能[12]。1996年第1期开始，《公报》设置了“司法解释”栏目，2003年第1期又设置了“司法文件”栏目。这两个专栏开设后，按照最高法院于2007年发布的《关于司法解释工作的规定》(以下简称《规定》)第6条之规定，司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种。在“司法解释”栏目中，所登载的主要是这四种形式的司法解释;而从“司法文件”专栏登载的内容看，司法文件主要包括除上述四种形式的司法解释之外，由最高法院发布或与其他机关联合发布的诸如“通知”、“意见”、“决定”等类文件。其主要分为具有法律适用可能性的司法文件和不具有法律适用可能性的司法行政性文件两类。
关于司法解释与司法文件的发布渠道问题，《若干规定》第8条来看，“司法解释经审判委员会讨论通过后，以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开发布……”并未规定司法解释要在《公报》上发布;但在此之前，最高法院办公厅于1988年发布了《关于重申本院发出的内部文件凡与<最高人民法院公报>公布的内容不一致的均以公报为准的通知》中指出：“《中华人民共和国最高人民法院公报》是我院公开的正式文件。我院发出的内部文件，包括已刊登在《司法文件选编》上的文件，凡与公报不一致的，均以公报为准。”《规定》第25条又规定：“司法解释应当在《最高人民法院公报》和《人民法院报》刊登。”据此可以认定，司法解释与司法文件以在《公报》和《人民法院报》上刊登的文本为标准文本。但问题在于，司法解释与文件除了在《公报》和《人民法院报》上刊登外，还在《司法文件选》(最高法院研究室编辑，人民法院出版社出版)互联网等其他载体上刊登B12。因此，在多元渠道都发布此类信息的情形下，需要明确法定权威的发布渠道，以便能使公众认知哪类载体登载的文本属于标准文本。
四、《公报》的转型及法定渠道地位之展望
从官方司法政策对《公报》的功能定位来看，公开审判信息的功能当属其承载的主要功能。因此，《公报》未来的内容与栏目设置应当以推进审判信息公开为价值导向，即哪些信息应当载入《公报》的价值评判标准即是该项信息载入《公报》后能否折射审判信息公开的价值。从《公报》的现状来看，并没有充分地展现其公开审判信息的功能，因此该功能的充分发挥需要通过《公报》的结构转型得以实现。
《公报》内容结构的完善，首先应当考虑其体系结构的调整。因为《公报》是一个理性人建构的空间，因此必须考虑作为承担审判信息公开功能的《公报》，将要搭建一个什么样的空间结构，才能满足公众对审判信息的需求。借用最简单的数学运算分析，《公报》体系结构的优化就是其栏目及内容的“加减”，即增加哪些内容，减掉哪些内容。笔者认为，既然《公报》的主要功能在于公开审判信息，而审判信息的受众以社会公众为主，而非法官或其他法律职业人，因此内容的增减要重点考虑《公报》的面向主体。用一句更为通俗的话说，《公报》是法院与公众对话的窗口，而非与法官或其他法律职业人交流的纽带，这个定位应该有助于把握《公报》内容的未来发展趋势。
同时，在传统媒介与新媒体共存的时代格局下，审判信息公开的渠道是一个多元互补的体系，《公报》只是发布司法信息的平台之一，而非唯一的渠道。除此之外，还有诸如《人民法院报》、《司法文件选》等刊物、法院宣传栏或公告牌、新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、法院网站等。对此，就存在一个在传统信息发布平台与新媒体平台间的选择问题，而且再深入分析的话，还需要考虑在这两大平台中，各种媒介的再次选择问题。笔者经分析这些因素，认为《公报》应当具有自身的“特色”，并尝试性地对《公报》未来的结构调整提出以下几点构想：
(一)一部分内容做“加法”
1.地方法院审判信息。目前《公报》应定位于最高法院“本院”的刊物。从这个定位看，似乎《公报》只刊登或主要公开最高法院本院的审判信息。但最高法院作为我国的最高审判机关，它不仅承担自身的审判业务，同时更重要的还负有监督地方各级法院和专门法院的审判工作，并依照法律确定的职责范围，管理全国法院的司法行政工作等职责。因此，《公报》所承载的内容不应当局限于最高法院本院的审判信息，还应当合理摄取地方法院的一些审判信息B14。其实，《公报》的“案例”专栏，均是各地法院审理的案例选编，所以从这个角度而言，《公报》也不应当排斥地方法院其他审判信息的适当摄入。而问题在于地方法院的哪些审判信息应当纳入《公报》的范围呢?从目前各高级法院的出版物来看，很少有类似《公报》这样的出版物，地方法院的审判信息一般是通过报刊、互联网等渠道公布。同时，地方法院的审判信息多数只在当地管辖范围内具有实质的有用性，超出这个地域范围可能不会对其他公众有实质之需，因此在选取地方法院审判信息时必须考虑这些信息可能对其他地域或更广泛的公众具有价值。笔者认为，以下信息可以纳入《公报》的范围：(1)法官违法违纪举报的渠道信息。如举报主管部门、电话、网址、注意事项等信息;(2)法院领导、审判委员会组成人员、审判人员、书记员、人民陪审员信息。这几类人员的信息至少应公开其姓名、简历、法官等级、办公电话等B15;(3)法官及其他工作人员的任免、招录信息。
2.司法数据与统计分析。目前《公布》的司法统计专栏每年仅有一期开设，一则使得该专栏的功能未能充分发挥，另则也不便于公众及时获取信息，建议将该专栏改为“司法数据与统计分析”专栏。具体推进措施有四：一是将全国法院司法统计公报改为司法统计月报，最高法院每月将全国法院在审判中产生重要数据信息汇总统计，在次月对外公布;二是进一步将司法数据精细化。在现有的统计基础上，建议按照各类案件的案由分类统计;三是要在统计结果的基础上对本月或一段时期的数据进行分析;四是扩大统计数据的范围，数据不仅限于当前的案件信息，还应当将其他诸如法官人数信息、公开裁判文书的数量信息、申请获取审判信息的数量信息、旁听情况信息、新闻媒体等数据信息一并纳入统计范围。
3.执行信息。执行难的问题，在我国社会诚信体系尚未完全建立的情势下，仍然是司法改革中需要重点关注的议题。为推进我国信用体系建设，对失信被执行人进行信用惩戒，促使其自动履行生效法律文书确定的义务，根据《民事诉讼法》等相关规定，最高法院制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，并定期向社会公开“全国法院失信被执行人名单信息”，该信息目前主要在最高法院官方网站发布。笔者认为新媒体平台的出现固然是信息发布的重要平台，但非唯一、且首选的平台。该类信息除在互联网公布外，还应当在《公布》上予以刊登。当然，该专栏还可登载限制出境被执行人、限制高消费被执行人、限制招投标被执行人等执行信息。
4.法院工作年度报告。2010年最高法院发布了首份《人民法院工作年度报告》(以下简称《年度报告》)，目前已连续四年发布了该报告，形成公开展示审判工作详情的常态机制。《年度报告》是对全国“两会”工作报告的细化和扩充，旨在更加深入推进司法公开，并非法定的报告。该报告的重要价值在于向社会公开司法审判、司法改革和法院管理工作情况等精细化信息，主要通过新闻发布会、网站、出版物等形式发布。虽然渠道多元，但公开和推广的程度不尽人意，这直接影响了《年度报告》设立的初衷。因此，年度报告制度的完善任务之一则在于尽可能扩大知悉面，除在上述载体发布外，还应当纳入《公报》登载，因为与工作报告相比，《年度报告》的精细性、亲和性、可读性均优于正式、严谨的工作报告。《公报》未来的发展定位，应当在坚持“官方”、“正式”等思想意识的前提下，适度地向大众化、通俗化方向发展，因为《公报》的面向主体主要是公众，浓厚的专业知识会影响其传播的广泛性，在当前信息发布渠道多元化的时代语境中，《公报》的内容应当显示出其“亲民、近民”的特色，以便吸纳更多的受众。于此，建议将《年度报告》纳入“文献”专栏。
(二)一部分内容做“减法”
1.法律(法规)选登。一部法律颁布后，报刊、互联网、各类公报等一般均将予以刊登。《公报》作为反映法院工作、公布审判信息的窗口，应更多地侧重发布审判信息，而且法律的标准文本是以刊登在《全国人民常委会公报》上的文本为准，因此《公报》再刊登法律文本的必要性不大，而且法律文本的内容繁多，一般需要占有不少的版面B16，在每期页码固定的情形下，法律文本的版面增多，其他审判信息的容量自然会被压缩。应取消法规的选登也是同样的理由。因此，笔者认为《公报》并非法律、法规发布的最优渠道，即便为了法官办案的需要，也可登载于法院的其他出版物。因此建议取消该专栏，以便容纳更多的其他审判信息。
2.裁判文书选登。《公报》发布的裁判文书均属于最高法院制作的裁判文书。在《公报》上发布最高法院的典型裁判文书，固然有其指导或示范作用，但《公报》是面向公众的信息发布窗口，而不是通过发布裁判文书来指导法官办案，指导审判功能应当适度淡化;况且，《公报》刊登裁判文书的初衷也非落实审判信息公开的任务，其并非裁判文书发布的最优渠道B17;若指导法官办案，其他出版物如《人民司法》、《司法文件选》等刊物完全可以承担此任务。鉴于当前最高法院发布指导性案例、人民法院案例月度发布制度等已成常态，可将指导性案例或月度案例单独作为一个专栏，而不再刊登最高法院的裁判文书。
3.案例选登。《公报》中选取的案例多数为专业性强、疑难复杂案件已如前述。这类案件在《公报》发布后，对于一般的公众而言几乎没有什么价值，因为在法官眼中已经是疑难复杂案件，普通的公众怎么能读懂并对其发挥作用呢?正如前面所言，刊物的专业性太强，必然会影响其推广，而且《公报》登载案例的作用或意义在于补充法律漏洞、指导各级法院裁判、推动法律发展等[15]，直接面向的对象是法律职业者，因此与《公报》的应然受众主体及信息公开功能不相契合;同时，当前最高法院的诸多出版物均不同程度地登载了案例，至于《公报》所登载的案例对法官发挥了多大程度的指导作用，因无相关实证研究而无从知晓。“案例”发布平台的选择，只是借助了《公报》的权威性，但这却有悖于《公报》的功能定位，建议将案例改登于最高法院的其他出版物。但是，案例专栏还应当保留，具体的发布内容可以考虑发布“典型案例”，编排时选取案情相对简单、影响力大、篇幅小的案例选登。案例的结构尽量短小精炼，可以包括案情简介、裁判结果、裁判要旨、审理法院与法官的信息、选登理由等。
作者：安晨曦 董鹏 来源：武汉理工大学学报(社会科学版) 2016年2期
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