论文关键词：土地流转；土地保障；农村社会保障建设
2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中有关于”农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调”在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”党的十七届三中全会和2009年中央1号文件提出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。
土地按市场经济规律从低效率项目向高效率项目转移，结果是资源的优化配置和效率的提高，从而实现农业的规模经营。适度规模经营则是指适应当前生产力发展水平，将零散的生产要素适当集中，采用先进的生产方式，使其规模、投入的产出量和商品都高于当地平均水平，从而提高土地整体产出效率。通过土地流转可以实现适度规模时才能达到农业生产效率的最大化。
1、由于各地区经济发展水平、自然环境、文化背景等因素的不同，在政策的具体实施过程中也出现了一些亟待解决的问题
1．1土地流转总量不大。虽然土地流转在我国农村已经是一种较为普遍的现象，大部分地区都存在一种形式或多种形式的土地流转，但从流转规模来看，无论是各种形式的流转量，还是所有形式的流转总量仍然不够大，这就使得土地流转制度能够真正发挥的作用大打折扣，这有违政策制定的初衷。
1．2自发流转为主，流转效益不高。目前农村流转面积中多是本村内部村民之间的零星流转，没有形成规模经营，流转效益并不高。由于缺乏政策的有效引导，土地多是在农民之间流转，只不过是变换了不同的使用者，往往还是以农业种植业为主，没有引入科技实现大规模经营，土地收益没有显著提高，土地附加值仍然很低，农民收入没有根本上的增加。
1．3土地流转缺乏规范的操作程序。由于土地流转制度还不够完善，相应的法律制度又过于片面、笼统或是不够灵活，造成了不少农户用”口头协议”、私下自发流转的局面，这样一种流转交易没有明确规定流转双方的权利与义务，因而在现实中造成了不少的纠纷。
2、土地的保障职能
在我国，由于历史性的原因，国家用制度的方式界定了一部分人为”农民”的身份，造成了城乡二元结构这一特殊现象的存在，使农民失去了获得相关资源分配的权利，农民长期被排斥在国家的社会保障体系之外，而土地收入则成为农民维持最低生活需要和抵御生存风险的主要方式。由于农村社会保障制度的长期缺失，土地承担了农村的社会保障功能，替代了以国家财政转移支付为主的现代社会保障制度。土地是农村社会保障体系的核心，经营土地是他们获得经济收入、维持基本生存的主要手段，是农民生活的重要保障。
2．1最低生活保障职能。土地是农业最基本的生产要素，同时也具有对农民的最低生活保障职能。虽然随着社会化程度的不断加深，当前农民的谋生手段和就业方式越来越多样化，但是，绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出，其提供的产出是农村家庭日常生活开支和应付生活风险的重要来源，可以说，对于绝大多数农民来讲，土地是他们保障自身最低生活水平的物质条件。
2_2养老保障职能。在我国，土地还兼有养老保障的功能。步入老龄的农民，如果他们自己还能进行劳动，”土地+劳动”就是他们的养老保障。在我国，受养儿防老的传统文化影响，农村的养老方式主要是家庭养老，土地作为一种生产生活资料可以由子孙代为耕种，相应的，养老的重担也由子孙接过。此外，年迈农民也可以将土地转包出去以获得部分生活保障。
2_3就业保障职能。农民在土地上进行耕作本身就为农民提供了就业机会。在国家发展速度较快、就业机会较多、农民年轻力壮时，可以外出经商务工，农业仅仅作为一种副业：在国家发展速度较慢、就业机会较少甚至没有就业机会或是农民年迈体衰失去劳动能力，导致外来收入中断时，土地则可以赖以生存，可以说是提供了一种失业保障。
2．4其他保障功能。如医疗保障~mtl,理保障等。虽然农村新型合作医疗制度在一定程度上减轻了农民的医疗负担，但其保障水平相对较低，保障能力还有不足，农民的医疗负担仍然很重，”因病返贫”的现象依然存在。土地的实物保障可以节约农户的现金支出，农民可以将更多地现金收入用于医疗支出，从而相对减轻了家庭的经济负担。此外，由于自古以来的农耕思想的影响，土地还是农民的心理依靠，其拥有土地的满足感可以维护农村社会的和谐稳定。
3、新时期我国农村社会保障制度建设和完善
土地流转政策的目的是为了促进农业经济的发展，提高广大农村居民的生活水平，但是在政策的实施初期阶段，由于制度还不够完善，加上各地的实际情况的差异，土地流转在使得一部分农村居民失去了土地保障功能的同时也没有相应的社会保障制度来予以协调保障，这部分农村居民就暂时处于一种保障的真空状态，这与政策的初衷是相违背的，对于农村社会的和谐稳定，乃至农村经济的健康有序发展都是十分不利的。因此，我国应加快农村社会保障制度的建设和完善：
3．1构建完善的农村社会救助体系。在完善传统的”五保”供养制度的基础上，不断扩大农村最低生活保障制度普及范围，使更多的农村居民覆盖在这一制度之下，保障农民的基本生活需求。另外，对于贫困农村的突发性、临时性生活困难，也要有相应的政策覆盖，切实保障困难群体的基本生活权益。
3．2建立并健全新型农村养老保险保险制度。目前，已经试点建立起以政府组织引导和农民自愿相结合，政府投资为主，低水平起步的农村基本养老保障制度，解决农民的基本养老有了制度上的保障。由于我国农村地区发展部平衡，加之农民群体正在快速分化，新农保应坚持循序渐进的原则，逐步在全国范围内实现新农保制度的全面覆盖，将全体农村居民覆盖在制度之下，降低了农民养老的自我需求，实现所有农民老有所养。
3_3完善新型农村合作医疗制度。不断完善新农合制度，提高新农合保障程度，使农村居民可以享受优质的医疗服务，逐步消除城乡差别，使农村居民共享经济发展成果，解除农民患病后的后顾之忧。加大医疗救助的力度，提供最后的一道保障线，确保农村中贫困农民能够享受医疗保障，并防止部分农民出现”因病致贫”、”因病返贫”的情况，确保新农合制度真正的普遍惠及全体农民。
此外，在建设农村社会保障体系的同时，还应充分发挥政府的主导作用，一方面，在土地流转制度实施的过程中，要与当地的实际情况相结合，给予科学的政策引导，不断创新土地流转制度，使其能够真正提高土地收益，使广大农村居民切实受益。另一方面，着重发展乡镇企业，创造更多的非农就业机会，提高农村居民的非农经济收入。
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