论文摘要：由于长期的二元结构，城乡居民在社会养老保障方面差距很大。在家庭养老保障和土地保障功能逐渐弱化的条件下，建立健全我国农村社会养老保障体系显得尤为重要。国际上采用的普惠制养老金制度，覆盖绝大多数国民，在我国有一定的可行性。
我国是一个农业大国。由于长期以来“二元经济结构”所造成的城乡壁垒，农村居民养老保障制度覆盖面窄，大部分农民还被拒于社会保障体系之外。特别是农村1亿多老年人口由于没有固定的养老收人和医疗保障，其生活风险和困难程度比城市老年人更大、更严重。建立和完善我国农村社会养老保障机制，是社会主义新农村建设的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。
一、建立健全农村社会养老保障体系的必要性
我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。我国农民为社会主义建设和国家主业化做出了巨大贡献，他们与其他社会成员一样，有分享社会发展、文明和进步成果的权利。尤其当他们处于年老、疾病、残疾等不利地位时，国家应为他们提供物质帮助，建立起包括养老保险、医疗保险和社会救济这些最基本的社会保障制度。
(一)建立健全农村社会养老保障体系是缩小城乡差距，实现共同富裕的必然要求
进入90年代以后，农村居民的收人增长幅度与城镇居民逐步拉大，尤其是近年来农民收人增长缓慢，城乡差距逐步扩大，不仅不同地区的农村经济发展水平存在巨大的差距，而且同一地区从事不同行业的农村居民，收人水平的差距也很明显。建立农村养老保障体系可以在一定程度上缩小农村地区收人分配的差距，从制度上消除极端贫困现象，并逐步缩小城乡差距。
(二)建立健全农村社会养老保障体系是我国农村老龄化问题日益突出的必然要求
根据国家统计局数据显示，2000年中国一65岁以上老年人口占总人口的比例为6.96%，按照国际通行标准测算，中国已经进人老龄化社会。到2005年底，农村65岁以上的老年人达到6222万人，占全国65岁以上老年人口的61.94%。而农村老人中约有90%享受不到社会保障。
(三)建立健全农村社会养老保障体系是土地养老保障不断弱化的必然要求
我国农民的养老保障世代以土地为中心。在工业化和城市化建设的进程中，农民拥有土地的数量也以前所未有的速度递减。目前，我国有1/3的省份人均耕地面积不到1亩，有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经接近或低于联合国测算的0.8亩的人类生存最低保障警戒线。我国有限的土地越来越难以承载农民的养老需求。
(四)建立健全农村社会养老保障体系是家庭养老保障不断弱化的必然要求
一方面，由于实行计划生育政策，小型化家庭成为农村家庭的发展趋势，并逐渐形成“四二一”的家庭格局，年轻夫妇的养老负担也可能会逐渐演变成突出的社会问题。另一方面，大量青壮年跨地区打工或转移城镇，但是由于我国城乡二元结构的存在，他们在经济和社会地位上都遭到不同程度的歧祝，应有的权益得不到充分的保障，因此能够送给家乡老人的养老生活费也是有限的。
二、我国现行农村养老保障存在的问题
根据2006年12月国务院新闻办公室发布的《中国老龄事业的发展》白皮书数据显示，至2005年年底，全国已有31个省(自治区、直辖市)约1900个县(市、区、旗)开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参保，积累保险基金约310多万人民币，300多万参保农民领取到养老金。但从目前我国现行的农村养老保障体系覆盖情况看，至少存在如下几个方面的问题:
一是发展不平衡，覆盖范围小。就我国经济发展状况而言，经济发达的东部地区，农村社会保障水平比较高，而经济不发达的西部地区，农村居民中应保未保的现象还普遍存在，有些人甚至连温饱问题还未解决，既无力投保，又无人给予补贴、补助，是真正面临养老难题的人。据有关数据显示，截至2006年底，参加城镇基本养老保险、基本医疗保险的人数，分别占城镇就业人员总数的66%和55%，而参加农村养老保险的人数，仅占农村人口总数的7.22%。虽然，目前我国部分地区开始了新型农保试点，但尚未在全国推开。
二是管理体制不顺，基金管理不规范。从管理体制看，农村社保基金存在着“民政不管，社保不接”的问题。1998年机构改革后，全国多数省区直辖市将农保管理的职能划人劳动保障部门，但由于管理体制不顺，在农保基金交接问题上，多数地县和乡镇存在劳动保障部门没有接、民政部门不好管的情况。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今没有理顺，处于进退两难的境地。从基金管理看，还存在着基金增值无保证的问题。全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳人财政预算，使得挪用农保基金发工资的事情相当普遍。
三是老年受益保障不能兑现，保障水平低。银行利率高低是农保制度赖以生存的基础。在农保制度建立之初，其赖以生存的基础是银行高利率运营的高收益，基金基本能够实现保值增值。随着国家宏观调控形势的变化，银行存款利率已大大低于基金所需补充的增值的利率，基金失去增值之源。再加上通货膨胀使养老金实际购买力降低，导致农民参保积极性受挫，许多农民要求退出农保基金。
此外，若不考虑通货膨胀等因素，按照1992年12.8%的利率计算，农民在缴费10年后开始领取每月4.7元的养老金，15年后每月才能领取9.9元。银行存款利率下调至2.25后，农民在缴费10年后开始领取养老金，每月只能领取1.5元，15年后每月才可以领取3.3元，保障水平很低，致使很多参加农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取的养老金不能按以前规定的承诺兑现。一些地方的村民反映，当地发放养老金的数额只有当初承诺数额的60%－70%。
四是国家重视不够，养老保险滞后。我国传统的城乡二元经济结构，造成了二元“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投人到了城镇社会保障建设，而对农村社会养老保险投人很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。
三、建立健全农村社会养老保障体系的建议
社会保障是国家赋予每一个劳动者的权利，其目的就在于使每一个劳动者在失业、退休、生病及丧失劳动力后的基本生活得到保障;其目标是建立和实现以全体国民为对象的社会保障制度。这就意味着国家或政府是实施社会保障的责任主体和出资主体。要使全体公民都能充分享受社会保障的好处，需要建立一种新型的养老保障方式，并对现有养老保障体系加以完善。
(一)建立普惠制养老金制度的设想
普惠制养老金制度的一般定义是:只要是该国农民从事农业劳动达到一定年限，一旦退休就有权利享受养老保障金。普惠制养老金制度在国际上尤其是发展中国家取得了较好效果。目前，国际上采用普惠制养老金的国家主要集中在非洲和南美。2000年毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳等国基本实现了100%覆盖率，南非的保障面达到88%。同时，普惠制养老金制度对于降低发展中国家尤其是低收人国家的贫困率也发挥了良好作用。实施普惠制养老金制度后，阿根廷、巴西、智利和哥斯达黎加的赤贫率分别降低了67.1%,95.5%,21.4%和69%，贫困率分别降低了30.8%,29.2%,24.3%和18.7%。分析可见，这些国家经济不发达，居民收人水平较低，通过采取普惠制养老金制度使得绝大多数国民共享到制度的保障。
我国农村养老保障制度设计，应根据我国经济社会发展的实际情况重新进行思考。在分析我国现阶段经济社会发展情况以及参考世界其他国家农村养老保障制度的基础上，我们认为，普惠制养老金制度可以作为我国现阶段农村养老保障制度的新尝试。对于我国农村实行普惠制养老金制度，中国人民大学公共管理学院院长董克用教授认为，凡是65岁以上的农村户籍人口，无论其就业历史和收人状况，均可获得以国家财政为基础的、按月领取的有保障的养老金。对于养老金标准，董克用认为，考虑到我国东部中部和西部地区存在的较大区域差别，如果按每人每年东部地区1500元、中部地区900元、西部地区700元的标准，由中央财政按照东部60%、中部75%、西部90%补贴，中央财政需为此支出约480亿元。2007年全国财政收人已达5.1万亿元人民币，我国财政是有能力推行这一制度的。
(二)完善现行保障体系
据国家劳动与社会保障部和国家统计局联合发布的《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2006年末全国参加农村养老保障人数为5374万人，仅有355万农村老人领取了养老金。这说明，目前我国大部分农村地区还没有建立起行之有效的社会养老保障制度，而现有的农村社会养老保险体系仍存在着制度性缺陷，需要在实践中进一步加以完善:
一是以立法形式规定农村社会养老保障制度。目前，社会养老保障制度的建立举步维艰，其中一个很重要的原因就是立法滞后。因此，以立法的形式明确规定农村社会养老保障制度，是保证农村社会稳定的需要。同时，加快农村社会养老保障立法步伐，可以使农村社会养老保障各项措施都有法可依、便于操作，并提高制度的稳定性。
二是加速农村经济发展，增加农民收入。无论是家庭保障还是社会保障都必须以一定的经济条件作为基础，因为经济发展水平直接决定着社会保障水平的高低。然而我国的经济还不够发达，再加上生产力水平的参差不齐，直接影响了农村居民的参保率。这就要求我们因地制宜，大力发展农村经济，加快农村建设步伐，促进农业生产的现代化和乡镇企业的发展，这是健全和完善农村社会保障体系的根本。
三是强化养老基金监管，提高保值增值能力。一方面，要加大养老基金的监管力度，严防乱用、挪用、贪污等现象发生。对此，可设立由缴纳人、受益人以及社会公益组织三方共同组成的监督机构，形成政府、社会、事业经办单位之间相互监督、相互制约的监督体系，确保养老基金安全有效运行。另一方面，要不断拓宽养老基金的运营渠道，提高保值增值能力。要允许养老基金投资一些风险小、收益高的基础设施项目建设，或国债发行中明确一定的农村养老基金的优惠量。在确保养老基金安全有效运行的前提下，可实行投资代理制，由专业投资公司负责运营，以提高积累资金的增值率。
四是国家应增加对农村社会养老保障的投入。西方发达国家之所以有健全的社会保障制度，离不开政府雄厚的财力支持。国家作为农村社会养老保障的最后承担者，应给予农村养老保险以充分的保护和政策优惠，并在农村养老保险基金出现收不抵支的情况下，保障投保者的利益。改革开放30年来，我国经济以平均每年s%左右的速度发展，到2020年，我国将进入全面小康社会，到2050年，我国将达到中等发达国家的水平。所以，可以预期政府的财政收人在今后几十年内，仍将有较大幅度的增长，届时政府应有能力提供较多的财政支持。
农村养老保障制度的建立，事关国家的社会安定，事关亿万农民的切身利益以及全面建设小康社会宏伟蓝图的实现。在我国经济飞速发展的今天，政府应进一步加大对农村养老保障支持的力度，加快农村养老保障体系的建立，使亿万农民分享改革开放的成果，从而为社会主义新农村建设注人最强劲的动力。
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