【摘要】笔者认为,正确处理农村债务问题,不仅在很大程度上决定着农村税费改革的成败,而且会直接影响农村经济社会的发展和稳定。本文就此问题的成因及对策进行了探讨。
从2003年开始,我国进行了轰轰烈烈的农村税费改革工作。通过近几年的工作,税费改革取得了阶段性成果。但是,乡村两级确确实实存在的债务问题对农村经济的健康发展造成的负面影响,也是困扰农村税费改革向纵深发展的一个最主要的问题。
农村债务问题是正在进行的农村税费改革的一大难题,它既表现在税费改革中对现有债务问题难处理,也表现在对税费改革后可能出现的新债务的难以防范。农村债务的形成既有市场机制发育不健全的原因,也有管理体制的制约。解决农村债务问题,必须从旧债和新债两个角度来寻找途径。
一、农村债务的构成及产生的原因
(一)农村债务的构成
1.向银行、信用社的借款。乡(镇)村(组)为完成各项达标、退耕还林、退田还湖、减灾防灾及连年递增的税收任务,从银行、信用社借了不少贷款,累积债务较重,加上利息滚动,这笔债务还在不断扩大。2.向干部职工借的集资款。尽管国家三令五申反对非法集资,但面对日益膨胀的支出和虚假的财政递增,农村基层组织无法维持其正常运转,通过向干部和职工高息集资便成为化解矛盾的途径之一。3.其它欠款。目前乡(镇)、村(组)存在着如招待费、工程劳务、拖欠职工工资等名目繁多的欠款,这一类的债务虽然零散,但累计起来也不是一个小数目。
(二)农村债务的特点及产生的原因
农村债务的特点主要表现在两个方面:一是债务面广;二是债务额大。农村债务的形成,有内在成因、体制机制成因及管理成因。
1.内在成因主要表现在:一是农村产业结构调整缓慢、市场机制不健全。虽然社会主义市场经济建设促进了农村市场的发育和成长,也促使农村产业结构按照市场供求关系作了很大的调整,但在调整过程中市场信息不灵、行政干预过多的矛盾仍很突出,致使农村产业结构调整进程缓慢。二是农业科技投入不高,农业产品没有特色、没有质量、更没有品牌,缺乏对农产品进行系列化的深加工。多年以来农民生产出来的东西或是卖不出去、或是卖不出价钱,农村集体及农民个人的收入始终上不去。2.体制机制成因:一是机构臃肿、人员膨胀。在地方财力不足又无法再增加农民负担的情况下,只得借债维持机构运行。二是人事管理体制不协调。乡镇机构多而杂,且绝大部分受县级以上的条条管辖,乡镇既无机构设置权,又无人事管理权,而这些机构的人员费用却要从乡镇收入中解决,人事权与乡镇财权脱钩情况严重。三是干部任用机制错位。乡镇干部的升迁,主要是看他们的政绩,一些干部为了做政绩,想方设法甚至不惜巧立名目负债建设“形象工程”和示范达标工程。成功了的干部可能会得到升迁,而举借的债务留给后任打理,结果是一任留一任,层层累积,债务的包袱越来越重。四是政府职能不明确。在现实生活中,政府干预经济的现象仍很严重,其一是部分地方政府兴办的乡镇企业缺乏科学论证,技术含量低,运行质量差;其二是对农村产业结构调整大包大揽,甚至不惜亏本贴息,市场格局一旦发生变化,出路没有了,债务却平添不少。3.管理成因:主要表现在以下两个方面:一是财税管理体制不顺。目前县对乡镇大多实行收入上缴、支出下拨,按国税、地税、财政三块包干分成的财政管理体制。这种雁过拔毛、层层集中财力的分配格局,使乡镇的可用财力远不能维持正常需要,而且还存在“上面开口子,下面拿票子”的现象,国家不断出台政策性增资,对一些支出标准作出硬性规定,而乡镇却无力承担这些支出负担。同时,由于农村经济普遍落后,导致征管中欠收严重、入库不及时,财政收入任务难以实现,而上级下达的收入计划盲目递增,导致基层不得不借贷上交,违法操作。二是财务监督不力。目前,在我国基层政权中,“以权代法”的现象非常普遍。在一些乡镇,以行政决议来确定收支框架,财政预算形同虚设,预算执行的随意性大,预算与执行两张皮。在村(组)虽然实行了“村账镇管”、“村务公开”,但收支无计划,管理无秩序,缺乏内部控制,群众监督更是一纸空文,大多数流于形式。加之一些乡村干部搞短期行为,生活上讲排场,攀比成风,导致支出远远超过收入,不得不高息举债度日。
二、制止与防范新债的对策与思考
(一)开展一批化解乡村债务的试点
按照中央“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求,开展一批化解乡村债务的试点,通过试点工作,推进乡村债务化解工作。
(二)规范基层政府行为,缩减支出
目前,对地方各级政府的事权缺乏明确的法律规范,对乡镇政府应做什么、不应做什么缺乏明确的界定。对乡镇政府的事权应按照公共财政的观点予以理顺,把基层政府的职能界定在行使国家政权及管理公共事务的范围以内。兴办任何企业,不应有政府行为,政府只能是从政策上扶持、从环境上创造、从工作上协调。进行的集镇建设和其他公益事业要量体裁衣,不能只求政绩,只讲形象,而应更多地考虑自身的承受能力。不要以“达标升级”、“资金配套”等要求迫使基层政府直接参与经济活动。改革现有的人事用人制度,实行机构设置、用人制度与财力配套相结合,事权与财权相结合,精减机构,缩减人员开支。比如,前几年进行的乡镇机构改革,从乡镇数量上看是减少了,但人员的分流没有得到妥善安置,基本上是“庙拆了,和尚没有少”。由于资金有限,有的地方拖欠乡镇干部的工资,有的乡镇对外欠账,甚至不惜挤占挪用上级拨付的各项专款。因此,要真真实实精减机构,缩减人员开支。
(三)强化乡村财务监督机制
为了加强乡村财务管理,乡村财务都实行了“县管乡用”和“乡管村用”的管理制度,但可以说大多数都流于形式。所以说加强管理监督机制、严格执行制度是杜绝乡村经费支出膨胀不可或缺的手段之一。而且,更重要的是要逐步建立健全乡村财务管理体制,同时加强审计监督,严格控制管理性支出。另外,还要提高乡村干部的财务管理水平、强化其责任意识和公仆意识。
(四)发展经济,增加集体收入
乡村应立足本地资源优势,因地制宜,积极发展农村经济,增加集体收入,减轻农民负担。一方面,可选择合适的项目,积极发展多种经营,变资源优势为经济优势;另一方面,应积极鼓励农户发展个体私营经济。村级可通过承包、租赁、入股和招商引资等形式获得收入,增强集体经济实力。有了较强的经济实力,不但可用于清偿旧债,更重要的是可降低农村财务风险,避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。
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