摘要：2011年黄南州被省政府确立为全省有机畜牧业示范区，跻身全省四大现代农牧业示范区之列。通过近年来在各级政府及有关部门和广大农牧民群众的共同努力，黄南有机畜牧业取得了长足发展，但仍存在诸多制约持续健康发展的困难和问题。因此，针对当前工作中存在的问题提出要加强草原法律法规宣传，理顺草原管理相关部门关系，完善各项配套制度，建立健全执法体系，加强草原综合治理以及加大草原保护力度等对策，改善草原生态环境，促进草场的永续合理利用和畜牧业可持续发展。
关键词：草原生态；有机畜牧；综合治理
1生态有机畜牧业发展及草原生态保护现状
1.1生态有机畜牧业发展现状
全州总面积1.89万km2，可利用草场面积15780km2。黄南州独特的自然环境、原生态生产方式、天然无公害无污染草地状态，呈现“北农南牧”区域布局，是青海省四大现代农牧业示范园区之一，具有发展生态有机畜牧业的广阔前景。泽库县、河南县是世界教科文组织公认的世界四大无公害超净区之一，有着发展草地畜牧业的天然优势，境内草原、牲畜实现国家有机认证全覆盖，是全省有机畜牧业示范区。河南县属国家级有机食品生产基地，泽库县认证为全国有机农业（牦牛，藏系羊）示范基地，可利用草场面积15780km2。目前已打造省级现代农业示范区4个，省级现代农业科技园区4个，省级“菜篮子”生产基地8个，农牧业龙头企业19家，家庭牧场91家，全国“一村一品”示范村镇1个，国家示范社2家，泽库“拉格日”模式在全省推广。以生态有机畜产品生产、特色生态种植业开发、全省健康生态养殖示范为重点的三大绿色生态基地建设稳步推进，高原现代农牧业产业新体系加快形成。
1.2草原生态保护工作成效
近几年来，各级人民政府及有关部门依法加强草原保护和建设，取得了比较明显的效果。一是公民保护草原意识不断提高。结合普法宣传和群众性文体活动，通过集中宣讲，印发藏、汉两种文字法律法规文本，设立宣传牌以及电视广播和网络媒体形式较广泛地宣传了草原法律法规和草原保护知识。通过宣传教育活动，广大干部群众保护和建设草原的自觉性普遍有所提高，法治观念进一步增强，依法保护草原，合理利用草原的风气在全州范围内逐渐形成[1]。二是草原管护机制不断健全。先后制定出台了黄南州休牧育草区以草定畜管理办法、黄南州草原使用权流转办法、黄南州草原鼠害防治成果巩固目标责任制管理办法、黄南州草原火灾应急预案、黄南州草原虫灾应急防治预案等配套规章制度，使全州草原管护工作在制度层面得到了加强。制定了黄南州实施青海省江源生态保护和建设总体规划等，依法开展草原保护、管理和建设工作。三是草原改良建设成效明显。全面落实草原补奖政策，草原补奖总面积15780km2，核减牲畜99万羊单位，实施牧草良种补贴56.67km2，累计发放补奖总资金13.02亿元。全州草管员公益性岗位5606人，年发放工资1.2亿元。推进草原生态项目建设，完成实施草场围栏和黑土滩、鼠虫害治理以及毒害草防治项目，投入资金7.34亿元。通过采取草原奖补和改良治理，有效遏制草原退化、沙化势头，改善了草地生态环境。四是草原管理工作正趋好转。目前，全州已建立了5个草原监理站，执法部门工作人员得到了充实。各级草原监理部门不断加大草原执法监督力度，严厉打击各种破坏草原和损害牧民合法权益的违法行为，重点整治未批先建，少批多占，不履行审批手续、违规放牧等破坏草原行为。加强野生药用植物的采集管理，采取限人、限采等有效防范措施，重点加强了虫草的采集管理，遏制了乱采滥挖等破坏草原的违法行为。
2草原生态保护工作中存在的主要问题
一是草原法律法规宣传还不够深入。目前，还存在草原法律法规宣传的不深不广，农牧民群众和相关单位和企业的草原法律意识淡薄。主要表现在牧区群众文化水平普遍较低，草原法律法规知晓率不高，群众对草原保护意识较弱，采挖野生植物现象依然存在；有的项目施工单位对草原保护意识淡薄，在项目实施过程中未批先建、少批多占现象时有发生；有的矿山业主生态保护意识薄弱，矿区植被恢复主动性不强，水土流失隐患较大。二是草原退化形势仍然严峻。由于气候变化以及过度放牧、鼠虫害等自然和人为因素，我州草原退化形势仍然严峻，草原建设速度跟不上草原退化速度，草地生态环境的恢复难度很大，全州70%的天然草地出现不同程度的退化，退化草地面积11653.3km2；草原鼠虫害发生面积11653.3km2，危害面积达7606.67km2。三是草原管理工作中相关部门之间脱节。由于草原行政主管部门与国土资源主管部门在具体执法过程中工作衔接不够，只有国土资源主管部门一家负责对草原征占用的审批，草原行政主管部门和草原监理机构往往事前不知道，弱化了草原行政主管部门的执法地位。四是草原流转不规范。由于管理不到位和一些牧民群众法律意识淡薄，各地草原流转行为，大多没有依法按程序进行，只是双方私下达成口头协议，导致发包方和受让方对草原管理的责任不明确，没有形成必要的保护管理手段，造成流转草场滥牧、过牧现象严重，加剧了草场退化。由此引起的矛盾纠纷时有发生，也影响了社会安定[2]。五是农牧业产业专业合作社同质化问题突出，由于我州产业结构单一，经济发展滞后，专业合作社大部分集中在种养殖业方面，低端化、同质化的产业造成了草原的过度放牧。六是草原执法机构尚不健全。目前全州草原执法人员仅为63人，却每人平均承担253.3km2监管任务，草原监管力量薄弱，严重滞后于草原生态环境保护工作的需要。因州、县草原监理机构与草原工作站合署办公，既要承担服务工作又要承担执法工作，特别是监理站无执法主体，执法人员职责不清，造成监理工作不突出，工作注重指导草原基础建设、草原防火和草原法制宣传层面。目前还存在着队伍整体业务素质不高以及执法程序还不够规范等问题。从这几年的草原执法案例来看，一些违法事实清楚、证据确凿的草原违法案件，由于执法程序不当、适用法律不准确，往往给执法工作造成被动。七是草原保护补奖标准较低。在推行草畜平衡和禁牧制度时，所采取的行政手段比较多，而如何解决减畜后牧民收入不下降等实际问题，缺乏相应的办法和措施。比如，河南县禁牧6.67hm2天然草场最高补助为1800元，然而6.67hm2天然草场可以养殖20只羊，收入约2万元，导致草畜平衡和禁牧措施落实不到位。
3几点对策建议
草原生态保护是建设生态有机畜牧业示范区的基础。为了有效地保护、建设和合理利用草原，促进生态有机畜牧业可持续发展，提出以下意见和建议。一是加强草原法律法规的宣传教育。州县乡机关干部，尤其是草原职能部门的干部职工要持续加强对相关法律法规的学习，树立正确的草原发展和保护理念，不断提高依法治草水平[3]。加强草原普法宣传，宣传教育要与依法行政、严格执法结合起来，与草原保护、建设和合理利用结合起来，还要高度重视宣传媒体的作用，通过媒体对一些破坏草原的行为及时曝光，形成舆论压力，提高全社会的草原保护意识，努力在全社会营造知法、守法的良好风气。特别是深入农牧民群众宣传草原承包经营权流转有关规定，讲明白草原流转双方履行草原保护和建设义务，指导牧民群众规范签订流转合同，提高牧民群众对依法流转草原的法律意识，防止发生改变草原用途和破坏草原等违法行为。二是理顺草原管理相关部门的关系。进一步完善草原征占用管理制度，制定出台有关草原征占用方面衔接程序的规范性文件，明确草原、国土、城建等部门工作权限职责，将草原行政主管部门的审核审批作为前置工作程序，解决目前部门间存在的工作脱节问题。三是完善各项配套制度。制定完善和落实草原保护、草畜平衡、禁牧休牧和划区轮牧等制度，切实将草原保护和利用推进法制化轨道。进一步完善草原防火预案，明确防火职责和责任主体，落实各项防火制度。建立完善鼠虫害监测、草地资源调查、生态监测制度和信息公开制度。四是建立健全执法体系。加强州县草原监理机构建设，设置乡级草原监理岗位，充分发挥监理机构草原执法职能。结合地方政府机构改革，逐步理顺草原监理体制，改变目前草原监理机构与草原工作站合署办公的问题，将草原服务工作与执法工作分开。加大草原执法力度，加强部门联合执法，依法查处乱开滥垦、乱采滥挖等破坏草原的案件，加大对非法征占用草原违法行为的打击力度，有效保护草原资源和生态环境，维护农牧民合法权益。开展草原执法人员培训工作，不断提高执法工作水平。五是加强草原综合治理工作。大力整治退化草地、有害生物以及黑土滩，探索建立草原生态治理长效机制。继续加大草原配套设施建设力度，不断改善畜牧业生产条件。要将牧区人居环境与美丽乡村建设工作紧密结合，以环境综合整治、污水和垃圾处理、卫生厕所改造为重点，持续加大牧区环境综合治理力度，要注重统一规划，改善区域生态环境，尤其要重视新建搬迁点植被的恢复工作，保护好草场。协调引进科研、生产单位和高等院校深入草原地区，就草原生态保护方面进行重大关键技术的科技攻关，注重先进科技成果的转化和应用。加强牧民职业技能培训，推广人工种草、草田轮作、草畜配套等实用技术和机械装备。六是加大草原保护投入力度。全面落实牧民草场管护员工资报酬，各级财政根据草原法等相关法律规定，将草原执法、草原防火等工作经费列入财政预算，以保证草原监理工作的正常开展。在落实好现有草原生态保护补奖政策的基础上，协调反映省级主管部门进一步扩大政策实施范围，提高补助和奖励标准。
参考文献
[1]索南措.黄南州有机畜牧业发展的思路与对策[J].青海畜牧兽医杂志，2015，45（1）：35-36.
[2]杜发春，曹谦.生态畜牧业：西部草原畜牧业经济发展的走向[J].原生态民族文化学刊，2012，4（1）：118-127.
[3]邓本太.关于加快青海生态畜牧业发展的思考[J].攀登，2010，29（01）：6-13.
作者：王美玲 单位：中共黄南州委党校
